Réformée en 2014 pour être plus compréhensible et en lien avec les attentes de la société européenne, la PAC actuelle est-elle la réponse politique aux défis que l’Union européenne doit relever pour les 15 ans à venir ?

En liant 30 % des aides directes aux problématiques de durabilité environnementale et climatique, ainsi que des moyens dévolus à la politique de développement rurale, la PAC réformée a voulu apporter des réponses – dont l’optimisation doit demeurer un objectif – s’agissant d’une des deux faces de la durabilité.

La seconde face du défi sociétal à relever est celle de la durabilité alimentaire ou, autrement dit, du défi de la sécurité alimentaire mondiale et de la responsabilité que l’Union européenne, pour sa part, doit assumer.

Pour y répondre, les différentes zones du monde à même de le faire, dont l’Union européenne, sont toutes confrontées :

• au défi d’investissements durables et cohérents tant agricoles qu’industriels,
• Au défi de l’intégration de l’innovation et des technologies de performances.
• au défi de la volatilité des marchés pour qu’elle ne casse pas un développement pérenne des productions.

Le constat de l’indissociabilité de ces deux volets – durabilité environnementale et durabilité économique – apparaît comme la condition liminaire à tout développement pérenne et à toute politique publique efficace.

Sans producteurs agricoles, il ne peut y avoir de gestion effective de l’environnement en Europe ; sans conduite durable des ressources naturelles, il ne peut y avoir de réponse au développement nécessaire de la production agricole.

La PAC, telle qu’elle existe aujourd’hui, passe-t-elle ce test de co-efficacité économique et environnementale pour conduire le secteur agricole et agro-alimentaire sur les voies d’une compétitivité renouvelée, durable associant croissance, préservation et modernité ?

Le monde dans lequel nous évoluons a changé : fragilité de ressources naturelles limitées, dangers et déjà effets du changement climatique, globalisation, volatilité et instabilité accrues des marchés agricoles et alimentaires.

Dans ce contexte, nos partenaires agricoles mondiaux ont adapté leur capacité de réponse de leurs politiques publiques.

L’Union européenne a conduit une réforme avant tout sociétale, qu’en est-il de son volet économique ? A ce jour, l’Union européenne demeure avec les principes et outils découlant des réformes Mac Sharry et Fischler.

La rupture des marchés agricoles mondiaux de 2007 n’a pas, de fait, été intégrée. Parallèlement, la productivité agricole européenne marque le pas depuis deux décennies, et la compétitivité comparée des filières européennes dans son sillage.

Si un maître mot utilisé comme un leitomiv ou une incantation est la simplification administrative de la PAC, ne conviendrait-il pas de viser l’efficacité d’une PAC à laquelle il faut redonner un souffle nouveau : plus européenne et ramassée, plus durable, plus économique et plus moderne ?

Pour cela, trois mots clés semblent incontournables, nécessaires et suffisants : Durabilité, Résilience, Investissement.

Résilience aux marchés

Outils assurantiels, outils financiers, outils règlementaires : Quelles contributions possibles pour une meilleure résilience du secteur agri-food européen ?

Des outils pour répondre à quelles problématiques ?

• aléas climatiques et sanitaires ;
• aléas de marchés (variations fortes des prix, fermetures subites de marché du fait embargo ou chute confiance des consommateurs) ;
• Objectifs poursuivis :
  • Favoriser une croissance européenne non entravée, ni cassée du fait d’un ou plusieurs facteurs mentionnés ci-avant.
  • Favoriser la pérennité d’une agriculture européenne :
    • dont le modèle est basé sur des centres de décisions fortement ancrés localement, et principalement familiaux;
    • qui assure une double mission de production alimentaire et de production de biens publics reconnus et demandés par la société.
  • Favoriser une agriculture à même d’être au plus près de la demande, d’anticiper les évolutions des consommateurs, et de dérouler des stratégies d’investissements offensives pour préserver ses positions et en conquérir de nouvelles tant sur son marché domestique qu’à l’international.

Quelles réponses existent-elles à ce jour ?

• UE : aides directes de base, aides couplées, interventions publiques et aides au stockage public, mesures d’urgence & réserve de crise, gestion des aléas 2^nd pilier PAC (assurances & fonds mutuels risques de production, income stability measure) ;

• Autres grandes régions du monde : soutien à la production sur base assurances production et assurances marges/prix ; et/ou soutiens se basant sur des politiques de prix garantis ; fiscalité revenus,  fiscalité produits ;

• Quelles efficacité relative des politiques publiques en tant qu’instruments de réaction/adaptation aux chocs des marchés volatiles ?
  • Quelle efficacité budgétaire ? Ratio budget public mobilisé et argent bénéficiant à l’activité de l’exploitation agricole :
    • Aides directes UE, aides couplées : parties captées prix foncier, intrants (matériels et intrants courants), prix des services, aval.
    • Dispositifs assurantiels : enseignements des dispositifs existants : US, ESP, FR
  • Quelle efficacité économique ? réactivité aux crises
    • Aides directes UE : effet de distorsion de la réalité économique ßà aides directes de base (hors aides public goods)? Aides au revenu annuelles et forfaitaires pour l’exploitation :
      • Ou intégralement nécessaires en années moyennes pour l’équilibre économique de l’exploitation, auquel cas, ne constituent pas une « marge de réserve » pour faire face aux crises de marché
      • Ou dans les autres cas, captées pour partie par amont et aval de l’agriculture et pour une autre incitant à adopter des schémas d’exploitation qui les intègrent en recettes courantes.
    • Outils communautaires de régulation des marchés :
      • Prix d’intervention :
        • Bœuf : dispositif inopérant
        • lait, céréales : très déconnectés de l’évolution des coûts de production. Se déclenchant pour des prix de marché nettement plus bas que les dispositifs anti-crise des concurrents de l’UE
      • Stockage privé : un palliatif à un système d’intervention publique inopérant si tant est que le déclenchement par la Commission européenne est réalisé à un niveau de prix de marché suffisamment haut, avec des aides au coût de stockage attractif, tout en sachant éviter les stockages relevant de la sphère privée
      • Réserve de crise et mesures de crise : temps de réaction important ; bilan mesures mises en œuvre : décision d’impact politique, sans effet économique ; réluctance des services Commission à activer réserve de crise.
      • Mesures gestion crises 2^nd pilier : mise en œuvre embryonnaire. Analyse des freins à la mise en œuvre de l’outil de stabilisation des revenus (non sectoriel, seuil de 30 % minimun de perte sur l’exploitation…)

Quels outils à concevoir pour le futur ?

• Marchés à termes : réponse globale ou réponse calibrée pour quelques secteurs spécifiques et types d’opérateurs particuliers ?

• Assurances productions (climat et sanitaire) : quels besoins complémentaires ?

• Outils offensifs d’analyse des marchés et des tendances, et outils renforcés de promotion et de commercialisation sur tous les segments de marchés ?

• Crises de marchés :
  • Assurance revenus / assurances marges et/ou gestion physique de stocks (intervention, aide au stockage privé) ?
    • Stockage physique : quel potentiel dans un marché ouvert ? Peut-on conjuguer système d’intervention publique, et prix d’intervention versus prix mondial+coûts d’approche+protection tarifaire EU ?
  • Niveau 1 – UE : Coûts de production garantis ? Assurance de base par secteur, européenne & gratuite, avec garantie sur la base de quel critère :
    • Excédent brut d’exploitation moyen – par atelier de production ?
    • marges ?
    • ou prix de base ?
    • Quels niveaux définir au niveau EU ?
    • sur une base individuelle ? sur une base indicateurs régionaux. ? nationaux ? , européens ?
    • flexibilité budgétaire interannuelle européenne ou création d’un fonds européen alimenté chaque année par une partie définie du budget PAC (rôle du fonds : gestion et contrôle des demandes ? capacité d’endettement ?….)
    • quelle interface pour les agriculteurs (via EM, via assureurs/banques ?).
    • quelle efficacité budgétaire du dispositif ?
  • Niveau 2 – UE : se garantir un degré choisi de marge positive (X%) ou de revenu certain (X EUR).
    • Assurances complémentaires ou fonds mutuels ?
    • Approche par filières ? dispositifs européen (unique ou régionalisé), nationaux ou régionaux ?
    • Quel cofinancement UE par tranche supplémentaire de marge, de revenus, d’EBE ou de prix (selon critère retenu) ?
    • marges de manœuvre OMC de l’UE.

• quel système de réassurance pour les assureurs privés

• traitement fiscal épargne dans fonds mutuels ?

• Calibrage niveaux 1 et 2 et impact budgétaire « redistributif » PAC entre EM ?

• Une chaine alimentaire équilibrée et responsable :
  • Capacité de l’amont agricole à s’organiser et à exercer un pouvoir réel de négociation au sein de la chaine
    • analyse critique des dispositions relatives aux secteurs les plus avancés
    • préconisations pour plus d’efficacité : quelle part pour l’engagement de filière, quelle part relevant du législatif ?

Actions envisageables pour le court terme (échéance 2018) :

• Amélioration droit chaine alimentaire, ajustement pour lait, sucre, extension autres secteurs.
• Engager la PAC vers une politique dynamique de garantie des revenus/EBE/marges :
  • Recaler les outils du 2^nd pilier de gestion des risques : des outils sectoriels, recalibrés.
  • Décider d’un transfert du 1^er vers le 2^nd pilier PAC de X % utilisables exclusivement pour financer des outils de gestion des risques et des outils d’aides aux investissements agriculture performante et/ou stratégiques (cf partie investissements).

Durabilité & Rémunération des biens publics

• Quels biens publics demandés et attendus par société ?
  1. espaces ruraux ouverts
  2. production : chaine de croissance et emplois amont & aval dans régions
  3. impact connexe sur croissance autres secteurs : tourisme, secteur services et industrie (avec fournisseurs et prestataires de services communs)
  4. capacité à accroitre production face à défi alimentaire mondial (pb géopolitique de 1^er plan)
  5. réponses à des exigences plus pointues de la société européenne (bien être, normes sociales, normes de production OMGs, génétique, facteurs de croissance…., jouissance espaces ruraux… alimentation saine et éducation nutritionnelle)
  6. gestion sol/eau/air :
     1. qualité environnement et lutte contre changement climatique
     2. capacité de production pour les générations à venir

• Quels coûts, quelles rémunérations :
  1. Non rémunérées par marché à ce jour,
  2. Non susceptible de l’être à CT ou MT. Opposition entre orientation par les marchés et compétitions afférentes entre les différentes régions de productions mondiales (ayant attentes, exigences et standards différents) qui incitent à une vision CT de maximisation des gains et minimisation des coûts, et l’impératif de biens publics.
  3. Nécessité de rémunération à apporter au producteur : légiférer sans rémunération ne saurait être une réponse efficace cohérente car soit impliquerait baisse biodiversité par un double mouvement de concentration et d’abandon selon les zones, ou/et baisse drastique de la production allant à l’opposé de l’exigence de contribution à la sécurité alimentaire.
     1. Rôle relevant de la puissance publique car elle doit assumer ses choix de sociétés (sociaux et économiques), et sa responsabilité de gestion de territoires

• Quelles réponses possibles ?
  1. Faire le constat que maintenir & développer production agricole, agir pour l’environnement et l’urgence climatique & maintenir les valeurs EU pour l’agriculture et les territoires sont des facettes d’un sujet indissociable, à traiter ensemble à une réponse commune, unique, européenne est-elle possible ?
  2. Au niveau PAC, il s’agirait de :
     • Compenser les surcoûts liés à :
       • des déficits de compétitivité structurels régionaux,
       • des choix environnementaux de société non rémunérés par les marchés,
     • Apporter des réponses ponctuelles pour relever des défis supplémentaires spécifiques et limités dans le temps par la mise en œuvre de solutions portant en elles leur équilibre économique, moyennant un soutien à aux investissements nécessaires (investissements matériel, immatériel, adaptation des structures de production…)
  3. Aujourd’hui : greening portant sur des obligations de moyens à mettre en place + MAE + aides zones et filières défavorisées : paiements pour des itinéraires techniques à mettre en œuvre ou maintenir
  4. Pour le post 2020, peut-on avoir un seul dispositif d’aides répondant aux problématiques d’environnement, de changement climatique et de durabilité socio-économique de régions/secteurs à faible compétitivité structurelle :
     • une mesure pour répondre au défi des biens publics de base communs à l’UE en laissant aux acteurs économiques le soin de décider et mobiliser les moyens les plus pertinents pour les réaliser (avec 3 niveaux aides/ha selon leur efficience A, B ou C)
     • une mesure pour compenser ponctuellement les coûts liés à l’engagement d’aller au delà pour répondre à des problématiques régionales particulières
     • Un soutien aux investissements pour ceux allant au delà, (par nécessité ou par choix) en prévoyant (?) un soutien cash flow limité (3 ans?) dans le temps pour la période de montée et arrivée des bénéfices que devront induire ces investissements. Mesure relevant du pilier Investissements de la PAC nouvelle.
     • une mesure pour traiter du déficit structurel de compétitivité d’une région ou d’une filière dans une région.
     • Elargir la notion de durabilité à la durabilité des modes de consommation, en faisant notamment un lien sur les aspects éducatifs et nutritionnels.
• Pour le volet «biens publics environnementaux», peut-on relever le défi de changer la démarche pour une politique d’objectifs en matière d’environnement/émissions (greening et mesures agri-environnement) ?
  • Quelles conditions et étapes pour passer d’une obligation de moyens définis par la réglementation (avec toute la complexité liée aux demandes de flexibilités nationales qui en ont découlé) à une orientation par les résultats à atteindre :
  • Dans cette optique, deux schémas sont imaginables (l’un étant exclusif de l’autre):
    • Soit se baser sur l’ergonomie du greening actuel, de faire reconnaître l’usage de techniques d’agriculture de performance comme moyen de remplir l’ensemble des exigences greening,
    • Soit d’abandonner les principes de règlements définissant des modes culturaux à respecter et se baser sur une comptabilité émissions des exploitations avec définition des résultats à atteindre et non des moyens à mettre en œuvre pour se faire.

• 1^er schéma : les techniques d’agriculture de performance comme équivalence aux exigences « greening ».
  • Dans ce cadre, une quantification des gains environnementaux d’un usage des différentes techniques d’agriculture de précision peut-il être présenté ?
  • Si oui, une équivalence globale aux exigences greening pourrait-elle être définie et validée dés lors qu’une exploitation agricole met en œuvre les dites techniques.
  • La rationalité de la mesure impose que le principe de confiance en la personne (l’agriculteur) redevienne la base de la réglementation et son application : la détention des moyens techniques idoines doit être la condition suffisante sur laquelle les contrôles de respect de la réglementation se basent. Dès lors que ces moyens sont détenus (directement ou contractuellement), quel serait en effet l’intérêt de l’agriculteur de ne pas les mettre en œuvre ?!
  • Les agriculteurs ne souhaitant pas s’insérer dans ce schéma auraient à mettre en œuvre les mesures classiques d’un greening (modes culturaux à appliquer). Ces mesures ‘classiques’ auraient vocation à être réduites en nombre par rapport aux mesures et flexiblités accordées par le règlement actuel
  • Le dispositif restant basé sur les mêmes principes que celui existant actuellement, le débat demandé par les ONGs (et pour des raisons différentes aussi par certaines organisations agricoles de l’UE) sur l’efficacité environnementale des mesures actuelles devra être géré. D’aucuns voudront le relier à un débat sur l’efficience du budget PAC, avec des demandes de renforcement des exigences qui seront sans doute très audibles des politiques et des relais d’opinion quand bien même leur traduction sur en mesures «traditionnelles» iraient clairement à l’inverse de l’exigence de simplification.
• 2^nd schéma : Changer le paradigme des exigences de base de la PAC sur l’environnement et le changement climatique avec un dispositif se basant sur des bilans d’émissions des exploitations. Dans ce cadre :
  • Il s’agirait de couper court aux idées d’un greening 2 constitué par des contraintes renforcées sur les pratiques culturales en basant le dispositif sur la finalité (maîtrise / réduction des bilans émissions de la production agricole) et en laissant aux agriculteurs le choix des moyens à mettre en œuvre pour atteindre le but défini en la matière. Cela implique de répondre à un certain nombre de questions.
  • Peut-on envisager, à l’instar de l’Irlande, de demander au niveau EU, à un terme à fixé, un bilan des émissions des exploitations agricoles (commerciales?) ? Il s’agirait d’obtenir une photographie de la situation actuelle pour avoir un rendu des émissions rapportées aux quantités produites dans chaque exploitation.
  • Quelle comptabilité « émissions » ou efficacité énergétique/carbone de la production peut devenir la base des exigences environnementales de la PAC vis-à-vis des agriculteurs ?
  • Si une telle option était à envisager, au regard des orientations du Conseil européen d’octobre 2014 en matière de changement climatique:
    1. quel critère pour comparer les niveaux atteints par les différentes exploitations : émissions par tonnes produites? Bilan carbone total (émissions et stockage) rapporté à la production ? …. ?
    2. Quels objectifs assigner aux Etats membres et aux exploitations ? L’effort de réduction doit-il être assigné aux Etats membres en leur laissant le soin de décider de la mise en œuvre au niveau des exploitations ? ou bien la PAC doit être définir les règles de répartition de l’effort de réduction entre les différentes exploitations ?
    3. Si l’effort de réduction est à gérer directement par des règles s’appliquant au niveau des exploitations :
       • Pour les exploitations (A) ayant des ratios émissions/tonne produite inférieurs à la moyenne EU pour la dite production: baisse du ratio émissions par tonne produite de X % sur la période ?
       • Pour les exploitations (B) présentant des ratios émissions/tonne produite supérieurs à la moyenne EU et inférieurs à un ratio donné : rejoindre en 2027 la moyenne EU de début de la période et baisse de X % sur la période (la clause la plus ambitieuse s’appliquant pour traiter le cas des ratios proches de la moyenne).
       • Pour les agriculteurs (C) situé au delà, obligation de passer sous la barre d’un plafond maximal avant la fin de la période et de baisser leur ratio a minima de X %
       • Laisser le choix aux agriculteurs des moyens à employer pour atteindre ces objectifs
    4. Implications, contrôles et sanctions :
       • Des niveaux d’aides/ha «rémunérations biens publics de base » différents selon les catégories (A), (B) et (C) ?
       • Un suivi annuel du ratio d’émissions est-il gérable et praticable ?
       • Le respect des engagements devrait intégrer les variabilités naturelles (météorologie, pestes….) et donc devrait-il se baser sur une moyenne tri(?)ennale ?
       • En cas de basculement de l’efficacité d’une exploitation d’une catégorie à une autre (constaté avec un an de décalage), ajustement corolaire du niveau d’aide (avec le même décalage d’un an) ?
       • Pour les exploitations restant au delà du plafond maximal en fin de période, exclusion de l’aide « rémunération biens publics ».
    5. Accompagnement des investissements à réaliser par les exploitations agricoles pour réduire leurs émissions : sur l’ensemble de la période, les dits investissements devraient être éligibles à un soutien (cofinancement) renforcé dans le cadre de la PAC (cf partie investissements)

• Pour le volet « durabilité des modes de consommation, fonder des programmes de distribution permettant de délivrer de véritables « food stamps » sur le modèle américain, en faisant la promotion de régimes équilibrés dans les écoles (cantines scolaires) et services publics (hôpitaux, cantines des administrations, etc), et auprès des organismes de distribution aux plus démunis. Ces food stamps feraient l’objet de critères d’origine pour les achats notamment.

A court terme (échéance 2018) : Préparer le dispositif post 2020 pour ancrer le greening dans le 21^ième siècle et en faire un outil conciliant production et environnement dans le cadre de la législation existante :

• simplifier les mesures du greening actuel en
  • diminuant le nombre d’options ouvertes,
  • revisiter les mesures conservées pour les rendre plus claires, moins complexes (travail de propositions à faire), avec en échange :
• Suivant l’option choisi pour le moyen terme (Schéma 1 ou Schéma 2):
  • inscrire l’exigence (?) d’un bilan émissions des exploitations (au delà d’un seuil de X ha ?) pour le 1er juillet 20XX (cette date doit être inclue dans la période de validité de la PAC actuelle) et decider des options “durabilité” pour la PAC suivante.
  • Se mettre en état de démontrer les apports de techniques de production et leur pertinence face aux objectifs de qualité environnementale et de biodiversité.
  • Inscrire les investissements d’agriculture de performance comme investissements prioritaires avec ajustement des programmes de développement rural en flêchant une partie de fonds (nouveaux) y afferent. (cf partie investissements)
• Décider de la prolongation de 2 ans (?) des règlements PAC actuels afin de donner un temps credible de préparation aux nouvelles orientations (tant durabilité que resilience et investissement) et être en cohérence avec le calendrier de renouvellement de la Commission et du PE.
  

  Une politique d’investissements :

Moyens et orientations pour reprendre les chemins d’une croissance durable

Quels sont les déficits d’investissement par filière dans l’UE :

• Pour relever le défi de la compétitivité
• Pour relever le défi de la durabilité.

• Où sont les retards de l’UE ?

• Analyse des investissements nécessaires :
  • Pour des gains de productivité/compétitivité : y-a-t-il lieu de prévoir un plan européen de saut technologique?
  • Agricoles non productifs (durabilité/environnement)
  • Coûts et Cycle de vie de ces investissements, retours sur investissements attendus (conditions et paramètres financiers).

• Quelle est la capacité actuelle des secteurs à porter ces investissements ?

• Analyse critique du dispositif actuel
  • Quelles sont les stratégies européennes d’investissement existantes ?
  • Implication des filières dans définitions de politiques sectorielles d’investissement ?
  • Quelles pertinences des incitations financières actuelles ?
  • Quel accompagnement des demandeurs en amont et aval de l’investissement ?

• Peut-on définir une stratégie européenne de catalyseur des investissements constituant des leviers de croissance :
  • Secteurs prioritaires ?
  • Types d’investissements prioritaires ?
  • Graduation des intensités d’aides publiques et de cofinancement européen :
    • Investissements productifs de durabilité
    • Autres Investissements de durabilité
    • Sauts technologiques productifs
  • Utilité d’un accompagnement court terme du cash flow des exploitations investissant ? si oui, pour quels investissements, et comment ?

• Intégrer le nouveau contexte économique de volatilité renforcée des marchés au besoin d’investissements :
  • Quels outils financiers sur lesquels adosser la réalisation des investissements ?
    • Garanties bancaires
    • Assurances « pertes de revenus, pertes de marges » ? Analyse des types de mesures envisageables (prise en charge annuités, report annuités, étalement capital dû et prise en charge intérêt de la période « blanche » )? sur quels critères, exploitation ou atelier, type de déclenchement, primes et viabilité.
    • Rôle soutien public via PAC
    • Rôle BEI et rôles banques commerciales et compagnies d’assurance ?

• Dynamiser les exportations européennes :
  • Renforcer les investissements immatériels européens pour la conquête de nouveaux marchés et augmenter les parts de marchés sur ceux existant :
    • Développer la politique européenne de promotion
    • Assigner à l’agence européenne des objectifs et missions en matière de connaissance des marchés et d’accompagnement d’acteurs économiques à l’exportation (mise en réseau, mise en relation avec des acteurs des pays cibles…)
  • Adosser la conquête de marchés pays tiers sur des outils de gestion du risque commercial tel que des garanties de crédits

Actions court terme (échéance 2018) :

• cibler un type d’investissement prioritaire européen (technique alliant performance et durabilité ?) et réserver le fruit d’un transfert du 1^er au 2^nd pilier aux mesures d’appui à ces investissements et aux mesures rénovées 2^nd pilier de gestion des crises.
• Renforcer les actions d’analyse économique et de conseil de l’agence européenne en lien avec le développement d’uns stratégie export (parallèlement à la diplomatie économique que la Commission veut developer).