Une vision critique du document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE

Le 28 juin, la Commission européenne a publié un document de réflexion sur l’avenir des finances de l’UE. Cette analyse prétend jeter les bases d’un processus devant aboutir en 2018 à des propositions de la Commission sur les perspectives financières futures de l’Union européenne et les axes à développer pour en relancer le processus et en dynamiser l’avenir.

Elaboré par les services relevant du Président Juncker, ce document co-signé des commissaires au budget et à la politique régionale laisse perplexe quand à l’ambition de la Commission pour l’avenir de l’Europe et ne peut qu’inquiéter quand au déni de toute ambition économique vis-à-vis du secteur agriculture et agro-alimentaire européen, nonobstant sa place stratégique pour un développement durable de plus de 70 % des territoires communautaires et le fait qu’il s’agit du premier secteur industriel après l’industrie métallurgique, avec 16 % du chiffre d’affaires total de l’industrie européenne, 10 millions d’emplois agricoles et 4,1 millions d’emplois industriels directs.

Pire qu’un document budgétaire sans vision, le document présenté par la Commission offre une vision étroite de l’avenir des systèmes alimentaires européens, principalement cantonnés aux marchés de niches, destinés à une clientèle d’élite urbaine peu regardante sur les prix, mais ayant une image idéalisée de l’agriculture d’antan. Il offre une vision hors sol d’un secteur confronté, certes, à des difficultés économiques structurelles, mais qui se trouve à l’aube d’une révolution technologiques nouvelle porteuse de solutions très concrètes pour une agriculture européenne performante et durable, loin des présupposés idéologiques.

S’agissant du financement du budget UE, l’idée de développer des ressources propres pour le budget UE est évoquée, tel un serpent de mer. Mais aucune proposition effective n’est avancée en la matière. Il en ressort de la lecture des 38 pages de la Commission le sentiment que celle-ci aurait abandonné toute velléité réelle d’aller de l’avant en la matière, avant même que discussions et négociations ne débutent. L’essentiel du budget continuerait dans ce cas à dépendre des contributions des Etats membres, la discussion se focalisant sur le déplafonnement ou non du taux de 1 % du RNB. Dès lors, le clivage entre EM contributeurs nets et les autres ne pourra que se renforcer, avec une voie marquée de l’Allemagne dans le concert des négociations à venir.

Afin de financer les nouveaux défis qu’elle répertorie (« la gestion des migrations irrégulières et des réfugiés, notamment en termes d’intégration, le contrôle des frontières extérieures, la sécurité́, la cybersécurité, la lutte contre le terrorisme et la défense commune »), la Commission évoque 5 scénarii et la nécessité de réformer les grandes politiques européennes actuelles, au premier rang desquelles la PAC.

Une analyse biaisée de la PAC, une proposition d’assistanat et de décroissance

 

– Une relecture des objectifs de la PAC et de l’esprit de la réforme de 2013

« L’objectif principal de la Politique agricole commune est d’assurer la durabilité́ économique, sociale et environnementale des communautés agricoles et rurales.

La toute dernière reforme de la PAC a profondément modifié le système des paiements directs, afin de répondre de manière ciblée aux besoins particuliers des jeunes agriculteurs et des petites exploitations, et des secteurs ou régions en difficulté́, et aux considérations environnementales. » (Document de la Commission 28 juin 2017)

La vision de la PAC actuelle dépeinte par la Commission dans son document de réflexion tranche avec la politique d’investissement de l’Union européenne dans sa croissance, via l’agriculture et l’agro-alimentaire, telle que définie et voulue depuis plus de 50 ans. Elle tranche, aussi, avec l’esprit de la réforme de 2013 qui ambitionnait de conjuguer développement économique des filières agricoles sur tous les territoires et gestion environnementale renforcée de tous les espaces ruraux agricoles.

Inséré en fin du paraphe consacré à la PAC, le tableau repris ci-dessous ne fait pas injure aux tabloïds britanniques, en omettant de souligner que les 20% d’exploitations agricoles recevant 80 % des aides recouvrent toutes les fermes de 10 hectares et plus, exploitent plus de 88 % de la superficies agricoles utiles de l’Union européenne et produisent près de 90 % de la production agricole européenne (Eurostat). Cet omission montre l’étroitesse de l’analyse qui a prévalue dans l’élaboration du document : loin des clichés, la très grande majorité des 20% d’exploitations européennes qui reçoivent l’essentiel du budget de la PAC sont justement rétribuées par la PAC car elles sont le socle de la sécurité alimentaire européenne et d’une gestion durable des territoires ruraux sans lesquelles aucune politique publique en la matière ne pourrait engranger des résultats.

Une lecture objective de l’agriculture européenne et de la PAC amènerait aussi à souligner que 45 % des exploitations agricoles répertoriées ont moins de 2000 euros de chiffres d’affaires annuels. Elles ne sont pas des exploitations agricoles commerciales, c’est à dire connectées au marché, mais des exploitations vivrières et de doubles actifs, qui exploitent moins de 4,6 % de la SAU de l’UE (Eurostat).

Une vision pour un futur de conservation voire de décroissance de l’agriculture européenne, en déconnection avec l’objectif de croissance prônée par la Commission Junker

« Il est proposé de mieux cibler les paiements directs afin d’assurer un revenu à tous les agriculteurs de l’UE, surtout dans les zones périphériques et dans les exploitations les plus pauvres. Ce type de solution pourrait comporter une réduction des paiements directs aux grandes exploitations »

« Il est possible d’améliorer encore les résultats de cette politique en incitant davantage les agriculteurs à fournir des biens et des services publics en relation avec l’environnement et le climat.» (document commission 28 juin 2017)

La lecture des chapitres liés à la PAC du document de réflexion de la Commission donne le sentiment profond que la Commission :

• tourne le dos à d’une politique dont l’orientation première est économique (et en cela ne respecte pas les lignes politiques prévues par le traité) et drainant dans ce cadre des réponses aux défis environnementaux et sociétaux liés aux zones et activités agricoles ;
• propose d’en faire une politique sociale et environnementale où le fait de produire n’est plus central, voire devient secondaire.

Une telle vision tient d’une méconnaissance profonde non seulement du secteur agricole, du fait économique en lui-même, et de la réalité de la PAC en tant que telle.

Il est illusoire et erroné de prétendre maintenir une trame d’agriculteurs à travers l’Union européenne si ce maintien ne se fonde pas, avant tout, sur une pérennité économique des exploitations agricoles. A cet égard, l’Union européenne doit prendre conscience de ce qu’est la réalité de son monde agricole : les fermes de 10 ha et plus représentent 20 % des structures agricoles, génèrent 90 % de la richesse agricole produite et assurent la gestion de 88 % des terres agricoles.

Ces structures ne vont pas contre les 80 % autres, elles vont avec : les deux ont leurs rôles.

Mais, il convient d’être objectif : au-delà de l’activité agricole primaire, ces 20 % d’exploitations sont la base indispensable du secteur agro-alimentaire, de ses emplois, de ses productions, de ses exportations qui en font une richesse indéniable et le second secteur industriel européen après la métallurgie. L’Union européenne doit en tirer fierté et arrêter de dépeindre le secteur agricole européen comme un secteur à la traine, vivant dans un bucolisme supposé à conserver du 19^e siècle.

Le secteur agricole et agro-alimentaire européen est l’un des plus innovants, en pointe en matière d’évolutions technologiques. Il a devant lui un saut technologique majeur à saisir dans les 5 à 7 années à venir, porteur d’une compétitivité dynamisée et d’une réponse majeure de masse aux défis environnementaux. Encore faudra-t-il que la PAC l’y incite, l’y accompagne et non ne l’en éloigne !

Il est urgent que les décideurs européens et leurs conseillers s’ouvrent à la réalité, au-delà des stéréotypes d’une petite frange de cadres supérieurs urbains. Non seulement l’agriculture européenne doit produire sur tous les territoires et prendre soin de ces derniers, mais elle doit produire pour tous les segments de marché, des produits de qualité, sains et à prix abordables que les trois quarts des citoyens européens attendent, citoyens qui ne peuvent s’offrir le luxe de payer plus chers leurs achats.

L’Union européenne non seulement mérite mieux qu’une politique de conservation pour son agriculture. Elle a besoin de toutes ses formes d’agricultures. Elle doit les encourager, les soutenir équitablement et leur assurer une dynamique de croissance durable.

La sécurité alimentaire n’est pas un fait acquis. Elle se préserve et l’Union européenne a une responsabilité massive à l’égard des Européens, mais aussi des marchés mondiaux : établir une politique de décroissance serait politiquement inconséquent et génèrerait non seulement des contrecoups économiques majeurs pour l’économie européenne et les consommateurs européens, mais accroitrait massivement l’instabilité des marchés mondiaux au détriment, en premier lieu, des pays importateurs les plus fragiles qui ont, au contraire, besoin d’une stabilité suffisante pour développer leurs propres productions agricoles.

Contrairement à certaines idées en vogue au sein de services de la Commission européenne, l’agriculture n’est pas un fait secondaire, une variable d’ajustement dont un objectif louable serait de la réduire ou contraindre en regard d’une production environnementale première prenant en charge les maux générés par d’autres secteurs économiques.

Axer la PAC prioritairement sur une agriculture de conservation, reléguant au second rang l’acte de produire, n’aurait sans doute que des résultats négatifs tant pour le développement des territoires que l’environnement : proposer comme modèle des « exploitations administratives » de petites taille, s’orientant sur une forte extensification et une sous-traitance large (et fonctionnant de fait telles de grands domaines extensifs de type quasi-écossais), est-ce le but poursuivi pour avoir des entrepreneurs responsables et responsabilisés pour développer la trame économique et préserver l’environnement, pour avoir des productions suffisantes pour éviter la fermeture des industries agro-alimentaires locales et les emplois liés, pour proposer aux consommateurs européens des aliments produits dans le respect des nomes européennes ?

Des scénarii et une stratégie dont la seule ambition concrète pour la PAC semble être une réduction budgétaire substantielle.

Hormis le scénario 5 « Faire beaucoup plus ensemble: L’UE-27 décide de faire plus ensemble dans tous les domaines d’action » largement improbable, l’ensemble des orientations proposées par la Commission convergent pour réduire le volant budgétaire de la PAC et la concentrer sur un « Soutien mieux ciblé en faveur des agriculteurs soumis à des contraintes particulières (par exemple petites exploitations, zones de montagne, régions à faible densité́ de population) et en faveur des outils de gestion des risques pour l’ensemble des exploitations » et des «Investissements dans le développement rural (notamment mesures agro-environnementales) ».

« Une solution à creuser serait l’introduction d’une part de cofinancement national pour les paiements directs, afin de maintenir le niveau global de soutien actuel. Des outils de gestion des risques pourraient être envisagés pour faire face aux crises. Toute modification devrait préserver l’un des atouts essentiels de cette politique: la préservation d’un marché intérieur performant, assurant des conditions de concurrence équitables à tous les producteurs de l’UE. » (document commission 28 juin 2017)

Cette proposition de cofinancement national des paiement directs doit se nommer pour ce qu’elle est : la proposition d’une fin de toute ambition commune de l’Union européenne pour ses agricultures, une volonté assumée de démantèlement de la PAC, de renationalisation sous un vernis européen qui ne peut tromper.

Faire cofinancer par les budgets nationaux les aides directes et prétendre au maintien d’un marché intérieur performant ? Mettre les deux orientations, les lier dans une même phrase est un effet de style audacieux qui ne tient pas au crible d’une analyse sérieuse.

Alors que la PAC aujourd’hui est la seule politique européenne drainant concrètement les économies de tous les Etats membres (avec un taux d’absorption quasi total par les EM), qu’elle a un rôle effectif de rééquilibrage et de développement des territoires ruraux, suggérer un tel cofinancement :

• méconnait profondément l’état des finances publiques dans bon nombre d’Etats membres,
• impliquerait immédiatement des distorsions de traitement importantes entre EM ayant les moyens d’un cofinancement important et d’un maintien des niveaux d’aides pour leurs agriculteurs et les autres,
• apparaît un parti pris ouvert de la Commission en faveur des pays contributeurs nets dont l’intérêt financier reste de limiter le budget européen et de rechercher une affectation de ses moyens budgétaires à des actions où ils auraient des meilleurs retours financiers.

Sous de telles conditions, trois effets seraient induits rapidement :

• une recherche de mise en valeur des productions agricoles et alimentaires nationales au détriment de celles des autres EM, la recherche par les EM de moyens administratifs à ériger en barrières pour les produits non nationaux ;
• une impossibilité de marquer quelque orientation substantielle au niveau européen, les EM cofinanceurs auraient à cœur de décider seuls de l’usage de leurs allocations auprès des agriculteurs – il est illusoire de penser que des normes communes puissent exister sans budget commun ;
• in fine, la demande d’un abandon de toute aides directes à l’agriculture par un nombre d’EM, ce qui conduirait immanquablement à une restructuration massive et une concentration de la production agricole et l’apparition de zones de déprise sous fortes perfusions financières publiques (nationales ou de reliquat d’une politique agricole européenne sans objectif économique) où l’extensification serait la règle et la constitution de grands domaines, optimisant les aides publiques, le résultat in fine. Dans un cas comme dans l’autre (sans aide publique pour les uns donc sans levier pour légitimer des demandes, au titre d’une agriculture sans oxygène économique pour les autres), l’UE ne pourrait prétendre à leur demander quoique ce soit en matière de gestion renforcée de l’environnement, aboutissant à l’opposé de la recherche affichée de plus d’environnement.

Certains pourraient estimer que cette proposition de la Commission apparaît trop osée pour pouvoir voir le jour. Est-ce bien le cas ? La réponse dépend de la réaction dans les semaines à venir des professions agricoles nationales, des EM et des membres les plus influents du Parlement européen.

Nonobstant, l’expérience acquise de ces types de négociations européennes nous oblige à nous poser une ultime question : ces propositions n’intègrent-elles pas la technique courante de négociations visant à demander 10 pour obtenir 5 avec l’assentiment des intéressés (délestés), voire une certaine forme de satisfaction/soulagement de leur part ?

En d’autres termes, proposer le cofinancement national des aides directes n’est-il pas un moyen d’obtenir in fine le cofinancement des mesures verdissement du 1^er pilier de la PAC, en les intégrant dans le 2^nd pilier, en les rendant volontaires sous la forme d’un « entry level scheme », passage obligé pour l’accès à tout autre mesure agro-environnementale ?

Mathématiquement, passer les mesures verdissement au second pilier assure pour les argentiers une réduction de 15 % du budget PAC, les 15 % autres étant à prendre par les EM sur leurs budgets nationaux (et sans doute en fait sur le budget alloué actuellement au 2^nd pilier de la PAC pour les pays les moins argentés).

Politiquement, c’est pour la Commission pouvoir présenter, à court terme, autant pour l’environnement via une PAC cofinancée en sachant fort bien que la réalité sera différente. Hormis les grands pays contributeurs nets qui y gagneront, les autres ne pourront trouver les ressources nationales nécessaires. L’implication serait des mesures de base (« entry level scheme ») plus contraignantes que celles du verdissement et moins d’argent pour les autres mesures agri-environnementales et l’investissement de compétitivité, sans compter sur la complexité de gestion d’un tel dispositif de base qui a été mis en place en Angleterre et y a montré toute sa complexité et son efficience toute relative.

Il convient à cet égard d’avoir à l’esprit la différence fondamentale entre les mesures verdissement du 1^er pilier et une mesure agri-environnementale du 2^nd pilier. Au sein du 1^er pilier, l’aide verdissement est une incitation forfaitaire pour que des bonnes pratiques de base soient mises en œuvre à travers toute l’Union européenne. Que ces pratiques aient déjà été intégrées, voire plus, par les agriculteurs ou que les agriculteurs doivent se mettre à niveau (quelque en soit le coût), le paiement verdissement est octroyé. Au sein du 2^nd pilier, seuls les surcoûts induits par la mise en œuvre d’une pratique agri-environnementale donnée sont compensés. Ces surcoûts doivent être démontrés, calculés et acceptés par la Commission. Passer les mesures verdissement dans le 2^nd pilier, serait donc aussi fermer l’accès des fonds afférents aux agriculteurs les plus vertueux qui ont déjà intégrés ces demandes, voire étaient déjà allés au-delà avant même la mise en œuvre de la réforme de 2013. En résumé, sanctionner les vertueux.

Il est fort à parier que nombre d’agriculteurs feraient le choix de se détourner de mesures « entry level scheme-verdissement » dans le 2^nd pilier et de ne bénéficier d’aucune aide MAE de la PAC. Là aussi, entre distorsion de traitement entre EM et désintérêt des agriculteurs face à une machine administrative hors de la réalité, l’avenir de la PAC aurait été réussie à être hypothéquée.

Cette idée de migration des mesures de verdissement dans le 2^nd pilier est très sérieusement considérée au sein de la Commission.

Ajoutons à cela la proposition faciale de baisse des fonds de cohésion, mais l’idée de ne plus faire bénéficier les Etats membres les plus développés d’aucun de ses fonds, donc de les réserver aux autres en leur faisant miroiter in fine une augmentation de leurs allocations cohésion.

Même si les dits Etats membres ont un taux d’absorption de ses fonds de cohésion très bas, sans espoir d’y remédier dans les années à venir, la tentation politique pourrait être forte pour certains de leurs dirigeants d’afficher une victoire d’apparat. La recherche de casser l’axe politique entre les  bénéficiaires théoriques des fonds de cohésion et les  désireux de maintenir une PAC forte apparaît à peine masquée derrière ces propositions.

Dans ce contexte, il revient urgemment aux décideurs politiques européens, chefs d’Etat et de gouvernement, leaders du Parlement européen de prendre position au regard de leur ambition pour l’Union européenne et pour ses agricultures :

• une Union européenne visionnaire, faisant le pari de la croissance, alliant recherche double et concomitante de compétitivité économique et de durabilité, assurant un développement des territoires ruraux basé sur des stratégies de compétitivité durable des filières économiques, faisant sienne une vraie solidarité entre les EM,
• ou bien une vision comptable au bénéfice des EM contributeurs les plus riches et laissant l’agriculture soit livrée à une restructuration massive ou mise sur une voie contrainte de décroissance laissant la sécurité alimentaire des européens et la stabilité des marchés mondiaux alimentaires aux mains des autres grandes puissances agricoles mondiales.