INTRODUCTION
L’objectif de ce document est d’identifier les questions clés des relations commerciales UE-RU après le Brexit, comme étape préliminaire afin d’orienter les discussions avec la Commission et d’autres décideurs et parties prenantes.
Dans des documents précédents, Farm Europe a analysé les différents scénarios possibles pour le Brexit, attirant l’attention de ses membres et d’autres parties prenantes sur l’ampleur de l’impact qu’aurait un « Brexit dur » ou un accord de libre-échange (ALE) pour le secteur agroalimentaire de l’UE.
Les fondamentaux n’ont pas changé, dans la mesure où l’UE 27 bénéficie d’un important excédent commercial avec le RU, et dans tout scénario autre que celui où le RU serait resté dans l’Union douanière, cet excédent commercial et les flux commerciaux seront affectés négativement.
Ce qui a changé, c’est le niveau d’incertitude, puisque deux éléments clés sont désormais connus ou très susceptibles de se concrétiser. Le Brexit est désormais un fait acquis, le RU a quitté l’UE le 31 janvier 2020. Le RU devrait également quitter l’union douanière, comme l’a annoncé son gouvernement, d’ici la fin de la période transitoire qui est censée expirer à la fin de cette année.
Qu’en est-il des perspectives pour les futures relations commerciales ?
Deux options sont encore ouvertes : un scénario sans accord (hard Brexit) en cas d’échec des négociations et d’absence d’accord sur la prolongation de la période transitoire ; et un ALE, qui pourrait être plus ou moins large.
Même si le scénario sans accord est une possibilité qui ne doit pas être exclue, il semble moins probable qu’une entente sur un ALE, car les deux parties perdraient beaucoup et seraient vus comme essuyant un échec politique monumental.
Le présent document se concentre donc sur le scénario d’un ALE, le plus probable. L’objectif est de déterminer quelles sont les principales préoccupations que peut avoir le secteur agroalimentaire pour ces négociations, afin de servir de base à des discussions avec les décideurs et les autres parties intéressées.
on parle beaucoup du timing…
Beaucoup a été dit sur le fait qu’il est presque impossible de négocier un ALE en moins d’un an. Mais il a également été ajouté que l’UE et le RU pourraient négocier par étapes, avec pour objectif de parvenir rapidement à un accord lorsque cela sera possible, et de laisser pour les étapes ultérieures les questions plus difficiles. Le projet de mandat de négociation de la Commission prévoit explicitement cette possibilité.
Il ne faudrait pas oublier que le RU était membre de l’UE, il était donc totalement aligné sur ses règles et normes. Il devrait être relativement facile de conclure rapidement le chapitre agroalimentaire de l’ALE. Toutefois, le RU pourrait s’écarter progressivement de l’ensemble des règles et normes actuelles de l’UE. Dans le secteur agricole, le RU pourrait, par exemple, s’écarter rapidement des restrictions actuelles de l’UE sur les NBT’s, ou ne pas suivre l’UE dans la restriction de l’utilisation des pesticides. Le problème pour l’UE serait donc une diminution de la compétitivité vis-à-vis du RU s’il adopte ou maintient des restrictions à l’agriculture, par exemple pour des raisons environnementales dans le cadre du « Green Deal », et que ces restrictions ne sont pas appliquées de la même manière au RU.
Les zones de divergences pourraient s’accumuler avec le temps, car le RU fixera son cap de manière indépendante. Mais cela ne devrait pas constituer un obstacle majeur à la conclusion d’un accord sur le respect par chacun de règles et de normes du marché, ni même à la négociation d’accords d’équivalence, comme l’UE l’a fait dans d’autres ALE. Les exportations britanniques devraient respecter nos normes et vice-versa. Le coût au départ serait minime car l’ensemble est similaire, même s’il pourra augmenter avec le temps.
L’UE et le RU devront tous deux faire face à des nouveaux coûts pour leurs échanges bilatéraux, découlant des contrôles douaniers et réglementaires. S’il est dans l’intérêt de l’UE que l’intégrité de son marché unique soit préservée, il est également dans son intérêt que ces contrôles soient fondés sur une évaluation des risques appropriée et que les coûts supplémentaires liés à ses exportations vers le RU soient contrôlés aussi rapidement que possible. Ayant dit cela, pour que l’ALE entre en vigueur, il devrait couvrir tous les secteurs économiques. S’agissant d’échanges de biens, cela ne devrait pas poser de problème car pour l’ensemble des secteurs de biens, l’intégration des deux marchés est très forte. Cependant, la négociation sur les services, et en particulier sur les services financiers, peut rendre l’ensemble de la négociation de l’ALE plus complexe et plus difficile.
En ce qui concerne le calendrier, un premier point à faire valoir serait donc que, pour le secteur agroalimentaire, il est possible et souhaitable de conclure un ALE dans les plus brefs délais – d’ici la fin de l’année, ce qui pourrait être serré mais pas impossible.
Ce qu’il s’agirait d’éviter à tout prix, serait de regrouper toutes les questions de la relation post-Brexit et de ne se mettre d’accord sur rien tant que tout n’est pas réglé. Cela nécessiterait très probablement une prolongation de la période de transition, démarche qui se heurterait à des difficultés politiques, et augmenterait la probabilité d’un Brexit dur. Les conséquences d’un Brexit dur ont été examinées dans des documents précédents, il conduirait à une crise dramatique dans de nombreux secteurs agroalimentaires de l’UE, et devrait donc être évité comme le pire résultat possible.
même avec un ALE, l’UE sera moins bien lotie…
Il est utile de rappeler ce que nous avons écrit sur le cas d’un ALE post-Brexit pour le dernier Global Food Forum :
« …le Royaume-Uni sera libre d’adopter des accords de libre-échange avec des pays comme les États-Unis, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Mercosur, avec pour résultat évident que la concurrence pour les produits agroalimentaires sur le marché britannique changera radicalement à l’encontre de nos intérêts, et que le marché de l’UE pourrait, dans une certaine mesure, être ouvert au détournement des échanges et aux produits moins chers importés au Royaume-Uni. Cela pourrait ne pas être un gros problème pour les autres secteurs économiques qui bénéficient d’une protection tarifaire faible ou nulle, mais ce serait certainement un problème important pour le secteur agroalimentaire, car le marché britannique ne serait plus protégé de la concurrence extérieure dans des secteurs clés (viandes, produits laitiers, sucre) par les tarifs douaniers communs de l’UE, et il ne serait pas non plus obligé de faire respecter les normes et standards élevés de l’UE si le Royaume-Uni en décidait ainsi.
N’oublions pas que 60 % des produits agricoles et alimentaires consommés au Royaume-Uni sont importés, et près de 75 % d’entre eux proviennent de l’UE.
L’UE-27 exporte pour plus de 38 milliards d’euros de produits agroalimentaires vers le Royaume-Uni et n’en importe que 16 milliards, bénéficiant d’un excédent commercial élevé de 22 milliards d’euros« .
Dans ce contexte, n’oublions pas que le RU s’était déjà préparé à l’événement du Brexit avant de conclure sa propre série d’ALE avec le reste du monde, en envisageant une baisse unilatérale de ses droits de douane à l’OMC pour un large éventail de produits. Cela entraînerait une concurrence rapide et étendue avec nos exportations dès la fin de la période de transition.
L’ALE avec le RU devrait instaurer un libre-échange généralisé, à tarif zéro et à contingent zéro, qui est le cadre qui nous rapproche de la situation actuelle, et qui atténuerait le plus nos pertes.
Les pertes auxquelles nous serons confrontés dépendent des accords commerciaux que le RU conclura et de notre capacité à améliorer notre compétitivité, ou du moins à ne pas la compromettre avec des niveaux supplémentaires de mesures restrictives. Mais il est inévitable qu’elles se produisent, d’autant plus dans des secteurs stratégiques comme la viande, les produits laitiers et le sucre.
l’UE devrait cependant bloquer tout détournement des échanges…
Bien que l’UE ne puisse pas faire grand-chose pour déterminer l’ampleur de la concurrence à laquelle elle sera confrontée sur le marché britannique, elle peut et doit, dans le cadre de la négociation de l’ALE, empêcher le détournement des échanges, c’est-à-dire que le RU soit utilisé comme plate-forme pour exporter vers l’UE des produits originaires d’autres pays.
Un ensemble strict de règles d’origine devrait faire partie intégrante de l’ALE. Les vins bénéficiant des conditions de l’ALE devraient être entièrement produits, et pas seulement mis en bouteille, au RU. La viande et les produits laitiers devraient respecter les mêmes règles d’origine strictes, tout comme le sucre et les biocarburants. Dans le cas contraire, le sucre brésilien et l’éthanol produit à partir de mélasse, par exemple, seraient acheminés vers le marché de l’UE sans droits de douane. De même, nous ne devrions pas être prêts à accepter le biodiesel produit au Royaume-Uni à partir d’huile de palme importée d’Asie du Sud-Est.
Pour les secteurs du sucre, de la viande et de l’amidon, l’UE devrait aller plus loin et empêcher le RU de « troquer » sa production contre des importations moins chères en provenance de pays tiers – et d’exporter la majeure partie de la production britannique vers l’UE. Ce commerce triangulaire pourrait causer des ravages sur les marchés de l’UE. Une clause de sauvegarde à l’exportation nette devrait être incluse dans l’ALE pour une série de produits hautement sensibles, à déclencher lorsque le RU exporte vers l’UE plus que le solde net de sa production par rapport à sa consommation intérieure.
Il convient d’ajouter que l’UE devra déjà importer davantage de pays tiers dans le cadre des ALE existants et d’autres accords bilatéraux, à la suite du retrait du RU, si elle ne peut pas renégocier les volumes d’importation préférentielle négociés lorsque le RU était membre. La part du RU dans les importations préférentielles disparaîtra, mais les quantités convenues resteront.
CONCLUSION
En conclusion, les demandes du secteur agroalimentaire de l’UE pour les prochaines négociations entre l’UE et le RU sur les relations futures devraient être les suivantes :
- Bien qu’il n’y ait aucun doute à avoir sur le fait que le secteur sera moins bien loti qu’aujourd’hui, car il sera très probablement confronté à une concurrence accrue d’autres pays sur le marché britannique, le meilleur moyen d’y remédier est de conclure un accord de libre-échange global sans droits de douane ni quotas ;
- La conclusion d’un ALE ne devrait pas être tenue en otage par d’autres questions plus difficiles, ce qui augmenterait le risque d’un « hard-Brexit
- Un ensemble strict de règles d’origine devrait être adopté pour empêcher le détournement des échanges en utilisant le RU comme plate-forme pour les exportations d’autres pays vers l’UE.