Résumé

L’Union européenne produit environ 50 % du sucre de betterave consommé dans le monde, ce qui en fait le premier producteur mondial de sucre de betterave. Toutefois, le sucre de betterave ne représente que 20 % de la production mondiale de sucre ; le reste est produit à partir de canne à sucre. L’UE se place ainsi le 3^ème producteur mondial de sucre.

Les betteraves sucrières sont cultivées essentiellement dans le Nord de l’Europe, là où le climat et le sol sont les mieux adaptés. Les régions les plus productrices sont le Nord de la France, l’Allemagne, la Pologne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Belgique. L’UE possède également un secteur de raffinage du sucre de canne brut importé.

Afin de soutenir les producteurs et les transformateurs européens, le secteur du sucre a été initialement soumis à des quotas de production et à des prix minimums. Toutefois, le régime des quotas a pris fin le 1^er octobre 2017, immédiatement accompagné d’un boom de la production intérieure.  C’est dans ce cadre tout à fait nouveau que s’inscrit le secteur betteravier de l’Union européenne.

Le marché mondial du sucre est caractérisé par la présence de concurrents extrêmement compétitifs, comme le Brésil et la Thaïlande. La production mondiale 2017 s’est établie à un niveau historique de 190 Mt (pour une consommation mondiale de 180 Mt), ce qui a conduit à un effondrement des cours de 50% depuis 2017. L’exposition aux prix actuellement très bas du marché mondial du sucre plonge le secteur betteravier européen en situation de crise.

Le Brexit, les accords du Mercosur, l’interdiction des néonicotinoïdes, la pression sociétale quant à la consommation de sucre constituent autant de menaces supplémentaires sur la filière betterave à sucre de l’UE. Ceci alors qu’une réforme de la PAC est en incubation.

Pour autant, il existe des leviers d’action qui pourraient positivement être employés pour pérenniser la production dans les zones les plus compétitives de la filière. La digitalisation de l’agriculture, les travaux d’amélioration génétique, la promotion de la filière biocarburants d’origine « UE » et un marché unique renforcé ont chacun des bénéfices à apporter.

Face aux nombreux défis, et pour actionner les leviers d’action existants, la filière Betterave à sucre de l’UE doit pouvoir s’appuyer sur une PAC qui soutienne les producteurs des zones les plus compétitives pour répondre aux défis de la concurrence mondiale, et qui accompagne les producteurs des zones moins compétitives vers une reconversion.

Table des matières

Introduction

I- La filière Betteraves de l’UE : caractéristiques et défis

A La filière Betterave de l’UE

a/ Données générales

b/ Importance des filières sucre, élevage et éthanol 

B Les défis extérieurs

a/ Un marché sous tension

b/ L’accord UE-Mercosur

c/ Le Brexit

C Les défis intérieurs

a/ Faire face à une plus grande volatilité

b/ Le pouvoir de négociation des planteurs au sein de la filière

c/ Disponibilité des produits phytopharmaceutiques

d/ Divergence des marchés

e/ Baisses de la consommation intérieure

f/ Réforme actuelle de la PAC

II-Réussir au coeur d’une âpre concurrence

A Attentes des marchés

a/ Rester un acteur de 1er plan au niveau mondial

b/ Ne pas perdre de poids sur le marché UE

B Les leviers d’action

a/ L’équilibre de pouvoir au sein de la filière

b/ La digitalisation de l’agriculture

c/ Les traitements phytosanitaires

d/ L’amélioration génétique

e/ La directive RED II 10

f/ Une cohérence communautaire

III- Définir une stratégie gagnante adaptée au contexte

A Dans les zones réputées historiquement compétitives

a/ Recommandation du 1^er pilier

b/ Recommandations du 2d pilier

B Dans les zones réputées historiquement peu compétitives

a/ Recommandation du 1^er pilier

b/ Recommandation du 2d pilier

C Dans les deux types de zones

a/ Recommandation liée à l’OCM unique

b/ Recommandation du 1^er pilier

c/ Recommandation hors pilier

Tableau récapitulatif

D Quelle PAC pour la filière Betterave de l’UE ?

Introduction

I– La filière Betteraves de l’UE : caractéristiques et défis  

A La filière Betterave de l’UE

a/ Données générales

Etat des lieux en 2017 

Avec plus de 140 millions de tonnes, l’Union européenne est le premier producteur mondial de betterave sucrière devant la Russie et les Etats Unis d’Amérique. La France, l’Allemagne et la Pologne sont les premiers producteurs de l’UE.

1,68 millions d’hectares sont dévolus à cette culture, avec un rendement moyen de 85 tonnes par hectare. Cette production est totalement transformée sur le territoire de l’UE, pour obtenir du sucre, du bioéthanol, et des pulpes.

Tendances 2000 – 2016

La production a connu une chute non linéaire de presque 20% entre 2000 et 2016. Les surfaces ont diminué, principalement entre 2000 et 2008 avec une baisse de 38,5%, puis la sole s’est stabilisée autour de 1,5 millions d’hectares entre 2008 et 2016. Ceci s’explique par la réforme de l’UE en 2006 faisant suite aux injonctions de l’OMC qui ont limité les volumes exportés, et qui a opéré une réduction des quotas, parallèlement à l’ouverture progressive du marché intérieur aux importations en provenance des Pays les Moins Avancés (PMA) et l’octroi de contingents à droit réduit concédés au Brésil. Cette réforme comportait également un plan de restructuration européen financé par le prélèvement de cotisations sur la filière sucrière de l’UE elle-même.

Durant cette même période, les rendements moyens sont passés de 55 t/ha à 75 t/ha soit une augmentation de 34,6%.

Zoom sur les 3 dernières années

La production est passée de 102 à 141 millions de tonnes depuis 2015 (+38%), et les surfaces cultivées de 1,42 à 1,68 millions d’hectares (+18%). La fin du régime des quotas, décidée en 2016 et officiellement entrée en vigueur en octobre 2017 explique cette croissance subite. Les rendements sont également en hausse sur la période.

b/ Importance des filières sucre, élevage et éthanol

Les débouchés de la betterave sucrière sont multiples. Le principal d’entre eux est la production de sucre, pour laquelle l’UE se place en première position mondiale (et 3^e producteur mondial de sucre, canne et betterave confondues, derrière le Brésil et l’Inde).

La production annuelle européenne en 2016-17 a notamment permis la production de :

-16,7 millions de tonnes de sucre blanc (dont 250 000t provenant des cannes à sucre des DOM français), équivalant à 93% des 17,9 millions de tonnes consommées,

-5 millions de tonnes de pulpe déshydratée pour alimenter le bétail, soit 2% des 267 millions de tonnes d’aliments composés consommés par le bétail dans l’UE,

-1,6 millions de tonnes de sirops de sucre pour la production d’éthanol ; cela correspond à 11 millions de tonnes de betteraves, soit 45% de la biomasse utilisée pour produire l’éthanol de l’UE en 2017

– et 0,8 millions de tonnes de sirops de sucre pour l’industrie chimique.

La fin des quotas, avec la levée des contingents d’exportation, permet également à la filière de contribuer à l’excédent commercial de l’Union, estimé à environ 1 milliard d’euros pour le seul produit que représente le sucre.

B Les défis extérieurs

a/ Un marché sous tension

En 2006, l’Organisation Commune des Marchés avait été fortement réformée pour s’adapter aux règles de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Cela s’était traduit par une réduction des quotas de 30%. Parallèlement le marché communautaire s’est ouvert aux importations en provenance des Pays les Moins Avancés (PMA) et de la zone Afrique Caraïbes Pacifique (ACP). D’excédentaire, la filière sucre est devenue déficitaire : 20% du sucre consommé dans l’Union était alors importé.

Depuis le 1er octobre 2017, suite à la réforme de la PAC de 2013, le régime des quotas de production et des prix minimums garantis pour la betterave sucrière a été supprimé. La libéralisation du marché sucrier se traduit notamment par la possibilité pour les fabricants de sucre d’exporter librement vers les pays tiers sans être contraints par un plafond imposé par l’OMC. Si le marché mondial est en croissance, la concurrence est extrêmement sévère avec des cours mondiaux actuellement très bas.

A l’importation, l’UE reste l’un des marchés les plus ouverts, avec un accès libre pour le sucre en provenance des PMA et des pays de la zone ACP et des contingents à droits nuls ou réduits pour un grand nombre de pays, notamment d’Amérique du Sud et Centrale (dont Brésil), des Balkans et d’Europe de l’Est.

b/ L’accord UE-Mercosur

Le Brésil est le premier exportateur mondial de sucre, avec 27,6 millions de tonnes en 2016-17. C’est aussi le second producteur mondial d’alcool et d’éthanol, avec 289,5 millions d’hectolitres en 2016 (24% de la production mondial). Aujourd’hui, alors que les quotas de production betteraviers ont été supprimés dans l’UE, qui se retrouve dès lors en situation excédentaire, tout volume de sucre et d’éthanol supplémentaire négocié dans le cadre des accords avec le Mercosur viendrait perturber immédiatement et profondément le marché européen dans un contexte de marché mondial déprimé. Au stade actuel d’une négociation qui n’est pas finie, il est fait mention d’une ouverture du marché UE à 100 000 tonnes de sucre à raffiner de plus, qui viendraient s’ajouter aux 900 000 tonnes[1] déjà négociés avec des droits de douanes réduits. Ce sont 140 000 agriculteurs et les 30 000 employés dépendant du secteur qui risquent d’être impactés par de tels accords.

A cela s’ajouterait un contingent de 600 000 tonnes d’éthanol. Alors que cette production est financièrement et règlementairement subventionnée par le Brésil, ce contingent viendrait concurrencer la production européenne de bioéthanol, pourtant précieuse aux agriculteurs pour soutenir leurs revenus dans le contexte actuel de baisse des cours du sucre. Ce sont aussi les bénéfices environnementaux de la filière bioéthanol européenne, en termes de réduction des émissions de CO2 – de l’ordre de 66% en moyenne européenne par rapport à l’essence – et d’oxyde d’azote (NO)- de l’ordre de 30% par rapport à l’essence – , qui sont dénigrés par de telles prévisions d’importations.

Les modes de production de la canne à sucre (autorisation de cannes OGM, application de glyphosate en maturation) semblent également contradictoires avec les objectifs de l’Union sur son propre territoire.

Enfin, la volatilité de la monnaie brésilienne est un risque supplémentaire. Le Réal a perdu 30% de sa valeur depuis février 2017 : en 20 mois, l’exportateur brésilien a ainsi gagné 30% de compétitivité. Prévoir les conséquences économiques d’un accord dans ce contexte est totalement hasardeux.

c/ Le Brexit

Jusqu’à présent, la balance des échanges de sucre et d’éthanol entre l’UE27 et le Royaume-Unis est déficitaire pour ce dernier. Pour le sucre, les exportations vers l’UE27 atteignent 324 millions d’euros en 2017, lorsque les importations en provenance de l’UE s’élèvent à 968 millions. La possibilité réclamée par le Royaume-Uni même dans le cadre d’un Brexit négocié de conclure des accords de libre-échange avec des pays tiers changerait la donne, ouvrant le marché britannique largement aux sucres d’importation d’Amérique du Sud par exemple, et en réduisant substantiellement les parts de marché européen au RU, sans compter des risques de commerce triangulaire en cas de non maîtrise totale des règles d’origine ou des risques d’importations au RU de sucre non-issu de l’UE pour le marché britannique, et d’exportation dans l’UE de sucre produit au RU. La réflexion est identique pour l’éthanol.

Un hard Brexit et la mise en place de barrières tarifaires entre l’UE et le Royaume-Unis auraient encore un impact plus négatif du fait d’une perte quasi-totale, dans ce cas de figure, du marché britannique.

C Les défis intérieurs

a/ Faire face à une plus grande volatilité

La fin des quotas s’accompagne d’une plus grande volatilité des prix sur le marché européen, qui s’alignent sur les prix mondiaux. Or, le marché mondial du sucre est l’un des plus volatiles, variant d’un facteur 1 à 3,5. Sans adaptation face à cette volatilité, le risque est que le betteravier ajuste sa surface de manière drastique en période de prix déprimé, mettant ainsi en péril son usine de transformation. Car l’industrie de transformation de la betterave est une industrie lourde, qui n’est pas en mesure de gérer de telles fluctuations de volumes.

b/ Le pouvoir de négociation des planteurs au sein de la filière

La betterave est un produit non stockable, et dont les coûts de transport rendent illusoire un approvisionnement moyen pour une usine au-delà d’une quarantaine de kilomètres. Le planteur et l’industriel sont ainsi contraints de s’entendre sur les modalités d’achat des betteraves. Sous période de quota, le prix minimum de la betterave était associé à un partage de la valeur, entre planteur et fabricant, négocié au niveau national.

La fin des quotas a renvoyé toute forme de négociation sur les prix au sein des entreprises avec la seule possibilité de convenir éventuellement de clauses de partage de la valeur. Les agriculteurs se retrouvent isolés et avec un pouvoir de négociation très affaibli.

c/ Disponibilité des produits phytopharmaceutiques

Comme toute culture, celle des betteraves sucrières impose de se prémunir contre les ravageurs et de favoriser la culture contre les adventices. Les agriculteurs UE sont aujourd’hui confrontés à une raréfaction des substances homologuées, à une augmentation de la pression due au changement climatique. Ils se trouvent face au défi de trouver rapidement des alternatives efficaces.

En ce qui concerne les insecticides, le défi actuel pour les agriculteurs concerne la classe des néonicotinoïdes, qui a connu un véritable boom depuis la découverte en 1985 de l’imidaclopride. Ce dernier permet de prémunir les betteraves de la jaunisse virale, maladie véhiculée par les pucerons pouvant réduire de moitié le rendement racinaire. Ces insecticides ont pris la place des organochlorés et organophosphorés tels le DDT et sont devenus les insecticides les plus utilisés dans le monde. Employés majoritairement en enrobage des semences, de manière prophylactique, ils permettent d’éviter la diffusion liée aux épandages aériens. Mais ils sont accusés notamment d’être la cause d’une importante mortalité chez les insectes pollinisateurs. L’EFSA a confirmé dans ses conclusions en février 2018 qu’il n’y avait pas de risque dans le cas des cultures betteravières car elles ne fleurissent pas pendant le cycle de production. Elle a toutefois indiqué un risque potentiel sur la culture suivante sans l’étayer.

Le 27 avril 2018, la majorité des Etats de l’Union européenne a voté l’interdiction de trois néonicotinoïdes, la clothianidine, l’imidaclopride et le thiaméthoxame, à partir de 2019 pour toutes les cultures en plein champ dans l’UE, avec pour seule exception les usages en serre. Une dérogation pour les betteraviers à sucre, dont la récolte est faite avant floraison, peut-être proposée par les Etats membres.

Dans le cas de la France, l’impact sur les rendements betteraviers de l’interdiction des néonicotinoïdes a été évalué à 12% en moyenne, mais pouvant aller jusqu’à 50%. Les producteurs de betteraves se trouvent dans une impasse technique, en l’absence d’alternative non chimique, et en présence d’alternatives chimiques qui représentent un risque plus grand pour la faune auxiliaire.

En ce qui concerne les herbicides utilisés pour la culture de la betterave, le défi actuel des agriculteurs de l’UE est lié aux débats sur le glyphosate et, en France, à l’interdiction annoncée du glyphosate après 2022. Alors que la licence d’exploitation de la molécule (découverte dans les années 50) arrivait à son terme en décembre 2017, les Etats membres ont voté en novembre pour une prolongation de 5 ans. La question de la toxicité du glyphosate, l’herbicide le plus utilisé dans le monde du fait de sa grande efficacité et de son faible coût, reste un sujet faisant débat. Aujourd’hui, une interdiction pousserait les agriculteurs européens à employer des herbicides plus coûteux et parfois plus dangereux, et davantage de main-d’œuvre pour un désherbage par le travail du sol. Le surcoût serait réel. Son utilisation moyenne est pour la Belgique de 1,81 kg par hectare de SAU, les Pays-bas, de 1,56 kg, contre 1,10 pour la France ou 1,00 pour l’Allemagne.  A titre de comparaison, le surcoût a été évalué pour l’agriculture française à 2 milliards d’euros par an.

d/ Divergence des marchés

La betterave est le 7ème secteur de production qui bénéficie le plus des aides couplées. 11 pays de l’Union européenne sur les 22 produisant de la betterave ont décidé de mettre en place des aides couplées pour la betterave à sucre. L’enveloppe 2017 est de 177 millions et concerne près de 516 000 hectares soit près de 30 % des surfaces européennes. Pour ce secteur, les aides couplées sont versées sous forme d’aides annuelles à l’hectare et non pas proportionnellement aux quantités produites.

Globalement, les aides couplées s’appliquent dans des régions où les rendements sont plus faibles que dans les principales régions betteravières d’Europe.

La Pologne représente près de 45 % du budget global des aides couplées à la betterave et 40 % des surfaces concernées.

Les aides couplées à la culture de la betterave sont critiquées à l’extérieur et à l’intérieur de l’UE. Une étude publiée par l’Université de Wageningen en février 2018, commanditée et financée par l’association interprofessionnelle du sucre allemande, conclut que les aides couplées à la betterave ont eu un impact sur le marché en ayant entrainé une hausse de la production de 1,3% et une baisse des prix de la betterave de 4,5%. Les aides couplées renforceraient ainsi le prix d’intérêt de la betterave par rapport aux autres cultures alternatives (colza, blé) et donc la propension à produire de la betterave en dehors de la considération du marché.

e/ Baisses de la consommation intérieure

Dans le monde, la consommation de sucre est en hausse constante depuis de nombreuses années. Mais depuis quelques années, cette tendance n’est plus généralisée. La croissance de consommation ne concerne plus que les marchés des pays émergents, notamment en Asie et en Afrique. Ailleurs, comme aux Etats Unis ou en Europe, la tendance est à la stagnation voire même à une légère diminution de la consommation. Cela est dû à un changement d’habitude de consommation alimentaire, le sucre étant désormais perçu comme un facteur de l’obésité.

Face à ces nouvelles attentes des consommateurs, l’industrie agroalimentaire a déjà commencé à modifier ses formulations, en proposant de plus en plus de produits allégés en sucre pour réduire l’apport calorique[2].

Le ralentissement de la consommation de sucre par habitant pourrait se généraliser au monde entier d’ici une quinzaine d’année, selon un rapport de la Rabobank paru en août 2017.

f/ Réforme actuelle de la PAC

Dans le contexte actuel de crise du secteur betteravier, les propositions budgétaires et celles de réforme de la PAC présentées le 1^er juin par la Commission accentuent les menaces qui pèsent sur la filière Betterave. Elles entraineraient de façon cumulée une baisse moyenne du revenu des agriculteurs européens comprise entre 16 et 20%.

D’une part, l’impact de la baisse de 12% du budget de la PAC (euros constants), provoquerait une chute des revenus agricoles de plus de 8% en moyenne communautaire, avec des effets négatifs particulièrement forts pour les secteurs des grandes cultures, où les paiements directs représentent une part importante du revenu. Pour le secteur betteravier, l’étude d’impact de la Commission évalue à 15% la baisse de revenu dans le cas de l’option 3a (la plus performante sur le plan purement économique).

Une telle stratégie provoquerait inéluctablement la sortie de nombreux agriculteurs avec l’abandon de territoires, ainsi qu’une course à l’agrandissement des exploitations. Elle freinerait la capacité d’investissement et le renouvellement des générations, malgré les outils en faveur des jeunes agriculteurs qui ne pourraient compenser la baisse de revenus, annoncée par ailleurs.

Quant au nouveau mode de mise en œuvre proposé dans la réforme de la Commission européenne, une telle évolution – qui ouvre la voie à une renationalisation, avec un transfert majeur de responsabilité pour le premier pilier aux Etats membres – mettrait sévèrement en compétition leurs cadres règlementaires, avec naturellement des avantages en matière de compétitivité pour les moins-disants en matière environnementale. Cette évolution serait aussi un glissement de la PAC vers un programme principalement géré dans une relation bilatérale entre les administrations agricoles nationales et les services de la Commission européenne, au détriment de la relation directe entre les co-législateurs de l’UE et les bénéficiaires c’est-à-dire les agriculteurs.

II-Réussir au coeur d’une âpre concurrence  

A Attentes des marchés

a/ Rester un acteur de 1er plan au niveau mondial

L’Union européenne est spécialisée dans la production de sucre blanc provenant de la betterave, ou de la canne et raffiné. Environ 8% de la production 2016-17 a été exportée ; ce sera 15% en 2017-18, avec plus de 3 Mt de sucre exportées. Mais un certain nombre de pays, et notamment de partenaires commerciaux du pourtour méditerranéen ont investi, et investissent actuellement dans des sites de raffinage de sucre brut, provenant notamment d’Amérique du Sud. N’étant plus contrainte pour ses exportations par le régime des quotas, la production de l’UE devra cependant affronter la concurrence, notamment brésilienne et thaïlandaise à l’international. La filière betteraves de l’UE n’a donc d’autre choix que de gagner en compétitivité pour affronter la concurrence sur les marchés internationaux.

b/ Ne pas perdre de poids sur le marché UE

Actuellement, le sucre de betterave produit dans l’UE y est majoritairement consommé (85% environ de la production), aux côtés d’importants volumes importés en provenance des pays émergents ou en voie de développement et qui sont raffinés dans l’UE, notamment au Royaume-Uni. Ici encore, sur ce marché interne, l’enjeu d’une compétitivité croissante est primordial, et ce d’autant plus que les accords avec le Mercosur et le Brexit risquent de conduire à une pression de concurrence extérieure accrue.

B Les leviers d’action

a/ L’équilibre de pouvoir au sein de la filière

La betterave est une production non stockable et peu transportable. Le planteur doit savoir la manière dont le prix de sa betterave est calculé par celui à qui il le livre. Une obligation de résultat dans le processus de négociation des prix entre une entreprise et les planteurs qui le livrent devrait être garantie.

b/ La digitalisation de l’agriculture

Pour gagner en compétitivité et en durabilité avec une augmentation de leurs rendements accompagnée de la diminution de leurs charges opérationnelles, les producteurs de betteraves de l’UE disposent d’une solution privilégiée: la digitalisation de l’agriculture.

La digitalisation de l’agriculture est un moyen pour optimiser l’usage des traitements réalisées sur les cultures. Il s’agit de recourir aux technologies numériques et à la géolocalisation afin de caractériser au mieux les sols de l’exploitation agricole pour pouvoir prendre en compte l’hétérogénéité intra-parcellaire et ainsi apporter « la bonne dose d’intrants –eau, fertilisants, produits phytosanitaires – au bon endroit et au bon moment ».  Parmi les intrants, les traitements phytosanitaires représentent un enjeu fondamental tant sur le plan économique qu’environnemental. Il s’agit donc d’un poste absolument central pour atteindre l’objectif de double performance des exploitations agricoles.

Des études menées dans un réseau de fermes sur le blé tendre et le maïs montrent déjà des résultats tangibles et prometteurs, en termes de bénéfices à l’hectare (de 80 à 200 euros/ha) et de réduction des intrants (de 30 à 70%) (Fermes Leader, InVivo). En Grèce, une expérimentation menée sur 9 sites pilotes – 3 dévolus à l’arboriculture et 2 aux cultures arables – a évaluée que les économies moyennes réalisables pour les produits phytosanitaires pouvaient s’élever à 63%.

c/ Les traitements phytosanitaires

Dans le cadre de la culture de la betterave, un autre recours peut y être associé à la digitalisation de l’agriculture, pour accroître encore les performances de l’exploitation : le biocontrôle.

Les infestations de pucerons, ce ravageur porteur de la jaunisse virale de la betterave, peuvent être partiellement prévenues et leurs impacts limités en utilisant des auxiliaires de culture, prédateurs du puceron. On favorise la présence des auxiliaires par un aménagement paysager qui leur offre un habitat – chemins enherbés, haies, bosquets – à proximité des cultures où se trouvent les parasites dont ils vont se nourrir.

Ces deux stratégies ne sont pas exclusives et peuvent être combinées avec profit pour réduire significativement le recours aux traitements phytosanitaires. Cela apporte certes de la complexité pour l’agriculteur, mais aussi la satisfaction de réduire ses coûts de production ainsi que les impacts de sa production sur l’environnement.

d/ L’amélioration génétique

Depuis 2000, les rendements betteraviers moyens dans l’UE ont augmenté de 35%. Si on estime que ceci est pour moitié du au changement climatique[3], c’est aussi le fruit d’un important travail d’amélioration génétique par la sélection variétale, qui a notamment permis l’obtention de variétés résistantes ou tolérantes aux bio-agresseurs (rhizomanie, nématodes, rhizoctone…). Le programme AKER initié en 2012 est un exemple de démarche visant à améliorer la performance de la betterave quant à sa productivité et sa résistance aux stresses biotiques et abiotiques.

En termes de méthodes disponibles pour réaliser les travaux d’amélioration, la possibilité du recours aux nouvelles techniques de sélection variétale au sein de l’UE reste un sujet d’interrogation auquel la Commission et les co-législateurs doivent avoir le courage de s’atteler à la suite de la lecture de la réglementation actuelle faite par la Cour de Justice de l’UE fin juillet.

           e/ La directive RED II

La filière bioéthanol de l’UE est assurément un levier de soutien pour la filière betterave. 7% de la production en 2016-17 – soit 9,8 Mt sur un total de 141 Mt – furent utilisés pour produire de l’éthanol, et représentèrent 45% de la biomasse utilisée à cet effet.

Dans le cadre de la révision de la directive sur les énergies renouvelables dite « RED2 », les récentes discussions en trilogue ont conduit, dans le contexte d’une pression de la Commission qui visait à éliminer la filière des biocarburants de 1ère génération, à garantir la production de biocarburants d’origine « UE » au niveau 2020 + 1%, ou maximum 7% de la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique des transports.

Même si c’est un statu quo qui a été obtenu, au terme d’âpres échanges, il serait cohérent que la contribution de la filière européenne éthanol, tout comme celle de la filière biodiesel à base de colza,  soit davantage reconnue dans la décarbonisation du secteur des transports, et qu’une marge de progression dans les objectifs d’incorporation soit envisagée. Les débats sur l’intérêt des biocarburants d’origine UE pour réduire les émissions et développer l’agriculture doivent être objectivés, et permettent d’atteindre un large consensus sur les bénéfices de l’éthanol produit dans l’UE d’un point de vue environnemental – par rapport aux carburants issus d’énergies fossiles ou de biomasse agricole source de « déforestation importée » – mais aussi économique, par la réduction du déficit commercial énergétique de l’Union occasionnée.

f/ Une cohérence communautaire

Une cohérence communautaire dans les outils de soutien aux agriculteurs et les objectifs environnementaux liés est essentielle. D’une part, elle permettrait d’éviter une concurrence qui tournerait à l’avantage des moins regardants quant au respect de l’environnement. D’autre part, elle permettrait d’éviter la concentration d’aides sur des secteurs ciblés dans le but de concurrencer ceux des autres états membres.

III- Définir une stratégie gagnante adaptée au contexte

L’agriculture européenne est confrontée à des défis communs qui ne peuvent être résolus efficacement que si l’Europe est cohérente et solidaire, en particulier en ce qui concerne les questions environnementales.

Le niveau excessif de subsidiarité et de flexibilité, la fragmentation du cadre politique, ainsi qu’un niveau d’ambition réduit en ce qui concerne le budget de la PAC, sont autant d’éléments qui pourraient transformer le marché agricole de l’UE en un champ de bataille. Celui–ci verrait 27 stratégies agricoles différentes se mesurer entre elles, voire même s’affronter.

Par l’adoption du rapport du Parlement européen sur l’Avenir de la Politique Agricole Commune le 16 mai 2018, les députés européens ont fait le choix d’une approche équilibrée appelant à un « niveau raisonnable de flexibilité dans un cadre commun solide de règles européennes, de normes de base, d’outils d’intervention, de contrôles et d’allocations financières convenus au niveau européen par le co-législateur pour garantir des règles du jeu équitables pour les agriculteurs ». Ils ont souligné la nécessité de sécuriser la relation directe entre les co-législateurs de l’UE et les bénéficiaires – les agriculteurs – et de ne pas transférer la majeure partie de la gestion du premier pilier aux États membres.

La stratégie gagnante pour la filière Betterave de l’Union européenne se doit de garder cette base solide au niveau communautaire, au sein du premier pilier, tout en conservant une flexibilité nécessaire pour les ajustements au niveau local.

Cette stratégie communautaire gagnante, portée par la réforme de la PAC, devrait être l’ambition d’emmener toutes les agricultures européennes vers la double performance sur les 7 prochaines années.

La Commission estime concernant la filière betterave de l’UE, que « il n’est pas exclu que la production continuera de se concentrer dans les régions les plus productives et que, si certains producteurs réussiront à s’assurer de nouveaux débouchés – à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE – d’autres réduiront encore leur production. »[4] Etant donné l’importante disparité des rendements betteraviers au sein de l’UE[5], il paraît opportun d’adopter une approche stratégique différenciée, qui apporte le soutien adapté aux producteurs dans les zones réputées historiquement compétitives et dans celles réputées historiquement peu compétitives.

Des recommandations déclinées en fonction des différents défis et visant à incarner la double performance dans les différents types de zones et dans les piliers de la PAC sont présentées ci-après.

 A Dans les zones réputées historiquement compétitives

Pour déterminer ces zones, le choix s’est porté sur celles où les rendements betteraviers moyens sur la période 2011-2015 étaient supérieurs à 70 t/ha.

Les conditions pédoclimatiques, les équipements logistiques ainsi que les travaux d’amélioration variétale et les rendements sucriers permettent d’envisager la pérennité des filières betteraves de ces zones dans le nouveau marché sucrier inauguré par la fin des quotas et des prix minimums garantis. Par ailleurs, le fait que ces zones parviennent à ces performances élevées – en termes de rendements betteraviers et sucriers – tout en étant située pour la majorité d’entre elles dans des EM qui ne recourent pas aux paiements couplés constitue une assurance supplémentaire de leur capacité de résilience – et donc de leur pérennité – dans le nouveau cadre de marché.

            a/ Recommandation du 1^er pilier

Recommandation n°1

La promotion de l’agriculture digitalisée au sein du premier pilier, en inscrivant une aide forfaitaire d’incitation à la transition vers la double performance dans l’Eco-Scheme, devrait être une priorité de la politique communautaire pour l’agriculture. Ce moyen est à privilégier pour atteindre la double performance et donc relever les trois défis suivants : celui de la concurrence à l’export sur le marché mondialisé, par les gains de compétitivité obtenus, de la durabilité environnementale et de la pression règlementaire sur les produits phytosanitaires, par l’optimisation des apports d’intrants.

            b/ Recommandations du 2d pilier

Recommandation n°2 

1- La dotation d’Outils de Stabilisation des Revenus au sein du second pilier doit être actée pour faire face au défi que représente la concurrence à l’export sur le marché mondialisé et l’exposition aux cours très volatiles de ce marché.

2- La mise en place d’un fonds européen de gestion des crises en agriculture, financé par une réserve de crise pluriannuelle dotée de façon adéquate, doit être réalisée et prendre le relai des outils IST dès lors que les risques deviennent des crises profondes (voir note Farm Europe afférente).

Recommandation n°3 

Prioriser dans la mobilisation des outils MAEC, d’investissement et de formation – au sein du second pilier – les agriculteurs réalisant la transition vers la double performance est la condition indispensable à une large expansion de l’agriculture digitalisée, car une telle révolution technologique ne peut se produire qu’avec un accompagnement humain à la hauteur des changements occasionnés. 

Recommandation n°4

La mise en place, au sein du second pilier, des investissements dans la recherche et le développement pour l’amélioration variétale des betteraves est une mesure complémentaire pour faire face aux défis extérieurs et à la disponibilité décroissante des produits phytopharmaceutiques.

B Dans les zones réputées historiquement peu compétitives 

Pour déterminer ces zones, le choix s’est porté sur celles où les rendements betteraviers moyens sur la période 2011-2015 étaient inférieurs ou égaux à 60 t/ha.

Etant données l’ampleur et la vitesse du changement qu’impose le nouveau cadre du marché sucrier inauguré par la fin des quotas et des prix minimums garantis, avec des cours mondiaux qui ont chuté de 50% depuis 2017, la probabilité que la crise provoquée par des besoins d’adaptation soit sévère au point de mettre en péril de nombreuses exploitations ne peut pas être ignorée. Cela pourrait conduire au dépôt de bilan d’industriels et contraindre de nombreux producteurs à abandonner cette production, pour se reconvertir vers d’autres actuellement plus rentables, telles que les céréales ou le colza. Cela pourrait aussi conduire à une situation extrême où la part des aides couplées dans le revenu des producteurs deviendrait déraisonnablement importante, alors qu’une gestion stratégique de ces fonds communautaires privilégierait de les allouer de manière plus économiquement durable à d’autres secteurs.

            a/ Recommandation du 1^er pilier

Recommandation n°5

Adopter des démarches de stratégies intégrées de filières agricoles pouvant mobiliser 15% du 1er pilier PAC et permettant de sortir des raisonnements d’acquis s’agissant des paiements couplés betteraves. L’efficience économique suggèrerait de mobiliser ces fonds pour des actions plus pertinentes au sein de la filière voire pour la dynamisation de filières de reconversion.

            b/ Recommandation du 2d pilier

Recommandation n°6 

Un soutien à la reconversion des producteurs de betterave dans les zones réputées historiquement peu compétitives doit être prévu, parmi les outils du second pilier, afin que les Etats membres concernés puissent accompagner la reconversion que l’évolution actuelle du marché impose.

C Dans les deux types de zones

            a/ Recommandation liée à l’OCM unique

Recommandation n°7

Les particularités de la betterave, produit non stockable et peu transportable, doivent être pris en compte dans le cadre de l’Organisation Commune des Marchés. La négociation entre une entreprise sucrière et les planteurs qui la livrent doit avoir une obligation de résultat.

            b/ Recommandation du 1^er pilier

Recommandation n°8

La garantie d’un minimum de 60% des fonds 1er pilier affectés dans chaque Etat membre au financement des aides découplées de base est une mesure nécessaire face aux défis extérieurs et à la baisse du revenu des betteraviers inhérente, étant donné l’importance de ces aides dans le revenu des exploitations. Sans quoi l’assolement en betteraves risque de reculer très fortement au profit d’une réaffectation à d’autres cultures.

            c/ Recommandation hors pilier

Recommandation n°9

Le maintien de la dotation budgétaire de la PAC au niveau actuel de l’UE-27 est une mesure essentielle pour participer, avec la digitalisation de l’agriculture et une gestion adéquate des risques et crises, à la construction d’un secteur agricole betteravier européen fort, compétitif et relevant efficacement les défis de la durabilité.

Tableau récapitulatif

Le tableau ci-après résume les défis auxquels la filière est confrontée, et les recommandations de Farm Europe consécutives pour les zones réputées historiquement compétitives, puis les zones réputées historiquement peu compétitives et enfin les recommandations concernant les deux types de zones.

D Quelle PAC pour la filière Betterave de l’UE ?

C’est d’une PAC véritablement commune dont l’Union européenne a besoin aujourd’hui pour conserver une filière Betterave forte dans les zones où la compétitivité actuelle permet de manière réaliste une pérennité, capable d’affronter les défis économiques et environnementaux actuels.

Il s’agira d’abord de consolider une contractualisation équilibrée au sein de la filière betterave-sucre. Il s’agira ensuite de mettre à disposition de la filière les outils de gestion des risques adaptés au nouveau contexte économique et de production.

Ensuite, la révolution numérique que représente une généralisation progressive de l’agriculture digitalisée et que nécessitent les défis intérieurs et extérieurs actuels ne peut se faire qu’avec un socle commun fort, promouvant l’investissement dans les équipements nécessaires.

C’est aussi au moyen d’un socle commun fort qu’il est possible de soutenir dans toute l’UE les revenus des agriculteurs, en garantissant la cohésion entre les filières, en préservant les aides de base au sein du premier pilier, ce qui offrira la résilience économique nécessaire pour permettre la révolution numérique.

La PAC doit encore assurer un niveau de subsidiarité raisonnable, permettant aux Etats membres d’adapter la formation des agriculteurs à l’usage des outils de l’agriculture digitalisée, ou encore les travaux d’amélioration variétale à leurs contextes particuliers, et surtout d’adopter les mesures de soutien financier nécessaires pour accompagner la reconversion des producteurs de betteraves des zones les moins compétitives vers une ou d’autres productions.

Protéger les revenus des agriculteurs et conserver une PAC réellement commune passe également dans le contexte actuel de réforme qui propose une renationalisation de la PAC, par la préservation de l’équilibre de ces deux piliers, où l’un représentant 70% des aides est élaboré au niveau communautaire et l’autre représentant 30% des aides permet la prise en compte des spécificités locales dans les Etats membres.

[1] Ces 900 000 tonnes représentent l’ensemble des quotas négociés par l’UE avec des droits de douanes réduits, et non pas seulement ceux négociés avec des pays du Mercosur.

[2] Un gramme de sucre contient toujours 4 kilocalories.

[3] Le réchauffement climatique permet un accroissement de la photosynthèse par l’augmentation des température moyennes au printemps et une augmentation du taux de CO2 dans l’atmosphère. Il s’en suit un semis plus précoce, une augmentation de la biomasse produite et du sucre stocké par les betteraves.

[4] Commission Européenne – Fiche d’information, La fin des quotas de production de sucre dans l’Union européenne, 29 septembre 2017

[5] Les rendements betteraviers moyens sur la période 2011-2015 s’échelonnent de 37 à 90 t/ha en fonction des Etats membres.

Résumé

La production de céréales dans l’Union européenne a connu un véritable boom grâce à la Politique Agricole Commune, pour se hisser aujourd’hui au troisième rang mondial, avec 306 millions de tonnes prévus en 2018, soit 14,6% de la production mondiale.

Présente sur le marché international – avec 33,5 millions de tonnes exportés soit 11% de sa production – dans un contexte de demande croissante du fait d’une consommation de céréales en hausse de 40% en 15 ans, cette production n’est pas actuellement dans une posture « confortable et installée ».

La concurrence sur les marchés internationaux traditionnels est rude, depuis la récente explosion des exportations dans la région de la Mer Noire : elle se stabilise à 60 millions de tonnes, soit un 1/3 des échanges mondiaux. Les défis sont également présents au sein même de l’UE, à commencer par la stagnation des rendements à l’Ouest, l’impact de la règlementation sur les produits phytopharmaceutiques, et la pression exercée par les aléas climatiques, telle que la sécheresse historique de cet été 2018.

Pour que la filière évite un décrochage et parvienne à relever ces défis, de multiples leviers d’action sont disponibles. Adopter une céréaliculture digitalisée permettra d’optimiser les performances environnementales et économiques des céréaliers. Se doter d’un fond européen de gestion de crise en agriculture efficacement pourvu et généraliser les assurances climatiques permettra de faire face aux conséquences du changement climatique et de la haute volatilité des marchés. Abandonner le travail du sol et adopter le semis direct pourrait soutenir les performances agronomiques et économiques des céréaliers, dès lors que les moyens techniques sont ou restent au rendez-vous.

Dans un tel contexte, la filière devra pouvoir s’appuyer sur une PAC qui protège mieux le revenu des agriculteurs dans un contexte de grande volatilité des prix, et qui soutienne davantage l’investissement dans l’innovation pour une transition vers des modèles performants. Cette note présente les défis et les recommandations pour moderniser la filière et façonner une PAC dotée d’outils communs forts, associés aux flexibilités nécessaires et ciblés afin de bâtir une stratégie ambitieuse articulant efficacement outils communautaires, et mesures nationales ou régionales.

Table des matières

I – La filière céréales européenne : caractéristiques et défis. 

A Panorama de la filière européenne. 

a/ Données générales. 

b/ Importance de la filière pour la compétitivité des filières élevage et éthanol 

B Les défis extérieurs

a/ La montée de l’Ukraine

b/ Le boom russe

c/ La demande mondiale, l’enjeu de la sécurité alimentaire

C Les défis intérieurs

a/ Baisse du revenu des agriculteurs

b/ Volatilité du marché

c/ Risques climatiques

d/ Disponibilité des produits phytopharmaceutiques

e/ Durabilité environnementale et rendement des cultures

f/ Réforme actuelle de la PAC

II-Réussir au cœur d’une âpre concurrence

A Attentes des marchés

a/ Redevenir un acteur de 1er plan au niveau mondial 

b/ Ne pas perdre de poids sur le marché UE

B Les leviers d’action

a/ La digitalisation de l’agriculture

b/ Outils assurantiels de gestion de la volatilité, fond européen de gestion des crises majeures en agriculture

c/ L’amélioration génétique pour répondre aux attentes sociétales et s’adapter aux enjeux climatiques

d/ Les méthodes culturales

e/ Les aspects logistiques : stockage et transports

III- Conclusion : une stratégie gagnante pour la filière céréales de l’UE

A Le premier pilier

B Le second pilier

C Hors pilier

I – La filière céréales européenne : caractéristiques et défis

A Panorama de la filière européenne

a/ Données générales

Etat des lieux en 2017-2018  

En considérant ensemble les trois principales céréales produites à savoir le blé, l’orge et le maïs grain (85% de la production céréalière de l’UE en 2016), l’Union européenne, avec une production de 275,2 millions de tonnes soit 14% de la production mondiale, s’érige au 3 rang, derrière la Chine et les EUA. Presque 48 millions d’hectares sont mis en culture pour cela, soit 27% de la SAU de l’UE. 33,4 millions de tonnes seront exportés au cours de cette année, soit presque 1 tonne de céréales sur 8. Le poids économique de la production céréalière est d’environ 46,8 milliards d’euros.

Avec 151,2 Mt de blé (dur et tendre), l’UE est 1^er producteur mondial devant la Chine et la Russie. 27 millions d’hectares sont mis en culture, avec un rendement moyen de 5,6 t/ha (blé tendre). 24,4 millions de tonnes seront exportés au cours de cette année.

L’UE se situe également au 1^er rang mondial des producteurs d’orge, avec 58,8 Mt, devant la Russie et l’Australie. 12,3 millions d’hectares sont mis en culture, avec un rendement moyen de 4,8 t/ha. 8 millions de tonnes seront exportés au cours de cette année.

Enfin en ce qui concerne le maïs, avec une production de 65,2 millions de tonnes l’UE se situe au 4eme rang mondial, derrière les EUA, la Chine et le Brésil. 8,6 millions d’hectares sont mis en culture, avec un rendement moyen de 7,6 t/ha. 1 million de tonnes seront exportés au cours de cette année.

Tendances depuis 2000

En passant de 246 à 277 millions de tonnes (Mt), la production européenne de céréales – blé, orge et maïs – a cru de 12,5% dans l’UE à 28. L’assolement a diminué de 2,2 millions d’hectares (-4,5%), mais les rendements moyens ont augmenté de 1,25t/ha (+25%). C’est dans les Etats membres d’Europe centrale (UE-13) que cette augmentation s’est produite, avec une moyenne de 92,5%. Alors qu’en Europe occidentale (UE-15), cette augmentation ne fut que de 5,6% en moyenne. Quant aux exportations, elles sont passées – entre 2012 et 2017 – de 28 Mt à 33,5 (+21%), soit de 13,5 à 12,1% de la production.

Depuis 2000, la production européenne de blé est passée de 133,4 à 152,3 Mt (+14,2%), et les superficies sont passées de 26,8 à 26 millions d’hectares (-3%). Les rendements moyens sont passés de 5,3 à 6,1t/ha (+14%), mais cela cache une nette disparité. Les rendements (blé tendre) ont stagné dans l’UE-15, passant de 6,7 à 6,8 t/ha (+1,5%), et fortement cru dans l’UE-13, passant de 3,2 à 5,1 t/ha (+59%). Quant aux exportations, elles ont augmenté de 19,2 à 23,5 Mt (+22%), entre 2012 et 2017.

Depuis 2000, la production d’orge a stagné en passant de 60,3 à 59,3 Mt (-1,7%), sur des surfaces en recul de 15%, de 14,2 à 12,1 millions d’hectares. Les rendements ont cru de 15,3%, en passant de 4,25 à 4,9 t/ha, avec ici encore une forte disparité géographique. Ils ont plutôt stagné dans l’UE-15 en passant de 4,8 à 5 Mt (+4,2%), et cru dans l’UE-13, de 2,5 à 4,4 Mt (+76%). Le volume des exportations fut également en croissance, de 10,4%, de 6,7 à 7,4 Mt (2012-2017).

Enfin, c’est le maïs qui a connu la plus forte croissance sur la période dans l’UE. Si les surfaces ont décru de presque 14%, de 9,7 à 8,4 millions d’hectares, les volumes produits et exportés ont connu de fortes croissances, respectivement de 24,6% – de 52,7 à 65,5 Mt – et 45,4% – de 1,8 à 2,6 Mt – grâce à l’amélioration franche des rendements, passés de 5,4 à 7,8 t/ha (+44%). Ici encore, c’est dans l’UE-13 que les rendements ont le plus progressé, passant de 2,6 à 6,3 t/h (+142%), alors que la croissance fut de 11% dans l’UE-15, de 9,1 à 10,1 Mt.

b/ Importance de la filière pour la compétitivité des filières élevage et éthanol

Avec 157,4 millions de tonnes consommés en 2016-17 (57% de la production), les céréales produites dans l’UE occupent la 1ère place dans le régime alimentaire protéiné de la filière élevage de l’UE (59%). Viennent ensuite les 84,1 millions de tonnes de co-produits issus des cultures de céréales et d’oléo-protéagineux, (31,5%) et les 18,3 millions de tonnes de céréales importées (6,9%).

Remarque : parmi les 84,1 millions de tonnes de co-produits, 18,3 millions de tonnes (22%) étaient des tourteaux de soja importés d’Amérique (Nord et Sud).

Sur les 25,8 millions de tonnes de matière première agricole consommées par la filière éthanol en 2016-17, les céréales produites dans l’UE représentaient 13,2 millions de tonnes (51%) et la betterave sucrière 12,6 millions de tonnes (49%). 4,5% de la production européenne de céréales ont été consommés par la filière éthanol.

B Les défis extérieurs

Le bassin de la Mer Noire s’est considérablement développé au cours des cinq dernières années, Ukraine et Russie en tête, pour représenter actuellement 1/3 des échanges mondiaux de céréales (60 millions de tonnes sur 180).

a/ La montée de l’Ukraine

Après un effondrement suite au démantèlement de l’URSS, l’Ukraine est en passe de redevenir le « grenier » à blé de l’Europe. En effet, les réformes de son secteur agricole donnent aujourd’hui à l’Ukraine les moyens de valoriser pleinement des avantages naturels considérables.

Il y a tout d’abord la remarquable fertilité des fameuses « terres noires » ou « tchernoziom », riches en potasse, phosphore et oligo-éléments du fait d’un fort pourcentage d’humus.  S’y ajoute un avantage topographique notable – de très grandes plaines cultivables qui représentent 90 % de la superficie nationale – et un climat favorable à la culture des céréales. La Surface Agricole Utile s’élève à 70 % du territoire, soit 42 millions d’hectares.

Puis il y a l’effort considérable consenti pour remettre en marche l’appareil de production. L’indépendance de l’Ukraine en 1991 s’est accompagnée d’un démantèlement de l’appareil soviétique tombé en désuétude suivi d’un effondrement complet de l’appareil de production agricole. En 1999, une loi a jeté les bases du renouveau, permettant la liquidation quasi-totale des kolkhozes et les premiers pas vers une privatisation des terres. Des loyers annuels très bas, un système fiscal très avantageux pour les entreprises agricoles institué en 1998, un affranchissement virtuel de la TVA en 1999, ainsi qu’une panoplie d’aides étatiques aux fermes ukrainiennes ont attiré les investisseurs étrangers. Ils trouvent en Ukraine des coûts de production bas (2 à 3 fois inférieurs à la France par exemple) grâce notamment à des charges fixes très basses et une règlementation sur l’emploi des pesticides moins stricte que celle de l’UE.

L’augmentation des volumes produits et exportés a également été favorisée par le soutien conjoint de la FAO et de la BERD. Celui-ci a permis de faciliter le dialogue entre les secteurs public et privé, facilitant la création d’un environnement politique plus favorable à l’arrivée d’investisseurs étrangers. Ce soutien conjoint a également permis la formation de nombreux agriculteurs ukrainiens pour une meilleure gestion de la protection des cultures et un meilleur stockage des récoltes.

Enfin, la baisse de la consommation nationale de céréales accroît ces dernières années les volumes disponibles à l’export. Les façades maritimes sur la Mer Noire et la Mer d’Azov favorisent quant à elle l’activité d’exportation.

C’est ainsi une véritable révolution agricole que connaît le pays depuis 20 ans, et qui l’a conduit en 2009 au 1er rang mondial d’exportation d’orge et de tournesol, au 2d rang pour le colza, au 4e pour le maïs, 6e pour le blé et 8ème pour le soja. Depuis 2010, la production de céréales a augmenté de 55 %, pour atteindre 64 millions de tonnes en 2017 (dont 26 de blé) et les exportations de 284 %. 50% des volumes exportés le sont à destination de l’Asie, et 30% de l’UE, avec laquelle l’Ukraine a conclu un accord d’association entré en vigueur en septembre 2017.

A noter toutefois que ce pays, tout comme la Russie dont l’évolution est analysée ci-après, est particulièrement soumis aux impacts des aléas climatiques, générant des variations très fortes des quantités produites d’une année sur l’autre.

b/ Le boom russe

L’agriculture de la Russie est également en plein essor. Ici aussi, il repose sur des atouts naturels. La partie occidentale de cet « état-continent » est une vaste plaine, où sont également présentes les terres noires, en particulier dans la partie méridionale. Mais si la production agricole russe a explosé au cours des 3 dernières années, c’est principalement par volonté politique. Suite aux sanctions économiques des Etats Unis et de l’UE visant le secteur énergétique russe en 2014, la Russie a riposté avec des sanctions sur une large gamme de produits alimentaires d’importation. La sanction s’est étendue aux denrées alimentaires de Turquie après la destruction d’un avion russe en Syrie. Les sanctions ont été accompagnées de l’annonce de l’objectif national d’autosuffisance alimentaire d’ici à 2020.

Pour atteindre cet objectif, les investissements locaux et étrangers sont grandement favorisés, par des mesures fiscales incitatives. Les technologies modernes, l’approvisionnement en machines et en engrais ont été largement déployés. En plus d’avoir dépassée quantitativement la récolte des EUA depuis 2015, la production de blé russe est favorisée à l’export par un taux protéique supérieur. Ceci est dû notamment aux efforts de sélection variétale en Russie, pour obtenir aujourd’hui des variétés de blé d’hiver adaptées aux rigueurs climatiques, et disposant d’un taux protéique allant jusqu’à 15 à 18%, tout en conservant des rendements élevés, de l’ordre de 100-120 q/ha.

L’espace disponible est également un atout pour que la Russie atteigne son objectif d’autonomie alimentaire. Elle a entrepris la reconquête de millions d’hectares de terres agricoles abandonnées depuis la chute de l’URSS.

Les résultats sont patents : le montant des exportations de blé russe en 2015 s’élevait à 20 milliards de dollars[1]. Parallèlement, la part des EUA sur le marché international du blé est passée de 50% dans les années 1970 à 15% en 2017. Et la Russie a diminué ses achats internationaux de produits alimentaires de 40% entre 2013 et 2015.

Initialement évaluée à 85 millions de tonnes, la récolte de blé russe 2018-19 sera moindre mais devrait néanmoins atteindre 70 Mt, et les exportations 35 millions de tonnes.

c/ La demande mondiale, l’enjeu de la sécurité alimentaire.

Les crises alimentaires que le monde a connues depuis 2007, les impacts d’ores et déjà constatés du changement climatique, ont rappelé que l’enjeu alimentaire n’appartient pas au passé, mais qu’il constitue bien un enjeu actuel que des organisations telles que la FAO rappellent régulièrement avec force et raison.

Celui-ci doit être une préoccupation d’actualité pour l’Union européenne qui doit :

• produire pour assurer une indépendance suffisamment effective aux citoyens européens ;

• produire de façon responsable et durable dans un monde où les ressources naturelles sont fragiles et limitées. Responsable : en refusant de sous-traiter à d’autres parties du monde nos devoirs en matière de gestion de ressources. Durable : car nous sommes redevables aux générations à venir de leur capacité à se nourrir et à évoluer dans des espaces de qualité ;

• contribuer à la sécurité alimentaire mondiale tout à la fois en développant les agricultures régionales à travers la politique de développement et en étant un fournisseur fiable des marchés mondiaux. En effet, seule grande zone agricole au monde bénéficiant de conditions de production relativement stables, l’Union européenne a une responsabilité particulière : contribuer à approvisionner avec régularité des marchés mondiaux structurellement demandeurs. Et ce, d’autant plus que la stabilité des marchés mondiaux est un élément décisif :
  • du développement des agricultures des régions les moins développées dans un monde ouvert.
  • De la stabilité géopolitique des régions structurellement déficitaires par leur capacité à assurer à leurs populations une alimentation en quantités suffisantes et à un prix abordable
  • De la capacité à contribuer à limiter les crises migratoires.

L’union Européenne et ses filières agricoles doivent se mettre en position de répondre durablement à la hausse de la demande mondiale alimentaire, et tout particulièrement en ce qui concerne les céréales à destination de l’alimentation humaine, source incontournable et souvent de base de l’alimentation de régions entières, mais aussi d’avoir la capacité à être présent sur les autres segments de marché où la demande croît (amidonneries, malteries et alimentation animale). C’est une responsabilité économique, c’est aussi une responsabilité politique majeure.

C Les défis intérieurs 

a/ Baisse du revenu des agriculteurs

Plusieurs facteurs sont responsables de la baisse du revenu que connaissent les producteurs céréaliers de l’UE depuis quelques années.

Il y a tout d’abord l’influence exercée par les paramètres du marché mondial. En ce qui concerne le blé tendre, l’offre mondiale légèrement supérieure à la demande depuis 2015 conduit à des prix bas face aux coûts de production et pour rémunérer les producteurs. Les faibles rendements de cette année 2017-18 dans l’UE, mais aussi en Russie, en Australie et aux Etats Unis ont inversé la tendance et donc permis au cours du blé tendre de remonter à plus de 200 euros la tonne à Rouen.

Parallèlement, les coûts de revient croissant de la céréaliculture se sont accrus, principalement du fait des produits phytosanitaires. Dans certains Etats membres, ce poste de dépense a augmenté pour les agriculteurs de 40% en 20 ans, du fait de coûts d’homologation de plus en plus élevés, et de taxes croissantes pour la pollution diffuse occasionnée.

L’augmentation du coût de l’énergie, ainsi qu’un nécessaire équipement en matériel de plus en plus précis et sophistiqué viennent s’ajouter.

Sur le plan des aides communautaires, la baisse provient d’abord d’une érosion progressive de la valeur des paiements directs au cours des dernières années, accentuée dans les Etats membres qui ont fait le choix de transférer des montants importants d’aides du 1er vers le second pilier.  Les céréaliers sont également affectés par les choix des EM d’opter pour des bonifications des aides découplées PAC pour les premiers hectares, ce qui impacte particulièrement les exploitations de grande taille, situées dans les zones intermédiaires, à l’équilibre économique déjà fragile.

 b/ Volatilité du marché

Il y a encore quelques années de cela on pouvait qualifier le marché des céréales de « plat » et de relativement prévisible. Les prix réagissaient surtout aux soubresauts de la météo. L’accroissement de la demande, le renchérissement des coûts du pétrole et du fret, la financiarisation des marchés ont ramené leur lot de volatilité́. Quant aux soubresauts de la météo, ils se font désormais plus fréquents et d’amplitude plus importante du fait du réchauffement climatique, avec des réactions plus fortes de marchés largement financiarisés.

Les variations de prix se caractérisent dorénavant par leur soudaineté et leur brutalité. D’environ 15 euros par tonne sur une campagne, l’amplitude peut désormais dépasser les 100 euros la tonne.

c/ Risques climatiques

Le changement climatique actuel provoque une augmentation de la fréquence des « évènements extrêmes », qu’il s’agisse de précipitations, de températures, ou de vents inhabituels. Pour l’agriculture, cela se traduit généralement par une réduction des rendements et une plus grande variabilité de ceux-ci.

Les céréales, en particulier le blé dur et l’orge d’hiver, sont notamment sujet au phénomène de verse, que les pluies orageuses ou battantes favorisent, et qui provoque une perte de rendement, une baisse de la qualité des grains et un rallongement du temps de récolte.

Les précipitations inhabituellement importantes provoquent une saturation des sols en eau, ce qui perturbe l’extension et le fonctionnement du système racinaire.

A l’inverse, les rendements sont également impactés par la sécheresse, en particulier dans les zones ou les sols sont superficiels avec une faible réserve utile, et au cours de la montaison des céréales. La sécheresse que connaît une partie de l’Europe en cet été 2018 en est un exemple.

Face à ces menaces d’ampleurs croissantes, les agriculteurs sont actuellement démunis, notamment du fait d’un développement qui reste faible des assurances climatiques.

d/ Disponibilité des produits phytopharmaceutiques

Comme toute culture, celle des céréales impose de se prémunir contre les ravageurs, qu’ils soient des micro ou des macro organismes, et de favoriser la culture contre les adventices. Mais les agriculteurs sont aujourd’hui confrontés à une raréfaction des substances homologuées, à une augmentation de la pression due au changement climatique, et donc placés face au défi de trouver rapidement des alternatives efficaces.

En ce qui concerne les insecticides utilisés pour protéger les cultures, le défi actuel pour les agriculteurs concerne la classe des néonicotinoïdes, qui a connu une large diffusion depuis la découverte en 1985 de l’imidaclopride. Ces insecticides ont pris la place des organochlorés et organophosphorés tels le DDT et sont devenus les insecticides les plus utilisés dans le monde car, étant employés majoritairement en enrobage des semences, de manière prophylactique, ils permettent d’éviter la diffusion liée aux épandages aériens. Mais du fait de leur faible biodégradabilité et de leur toxicité pour les insectes, ils se concentrent dans les réseaux trophiques et sont mentionnés comme cause de mortalité chez les insectes pollinisateurs. L’EFSA a confirmé dans ces conclusions en février 2018 cette dangerosité pour trois types d’abeilles évaluées.

Le 27 avril 2018, la majorité des Etats de l’Union européenne a voté l’interdiction de trois néonicotinoïdes, la clothianidine, l’imidaclopride et le thiaméthoxamesur, à partir de 2019 pour toutes les cultures en plein champ dans l’UE, avec pour seule exception les usages en serre.

Le coût de l’interdiction des néonicotinoïdes pour la culture du colza dans l’UE a été récemment évalué à 900 millions d’euros par an. Sur le blé et l’orge, l’imidaclopride permet d’éviter des pertes de rendements de l’ordre de 20 à 30% causées par la jaunisse nanisante.

Et en ce qui concerne les herbicides utilisés pour la céréaliculture, le principal sujet est en lien avec les débats qui existent au sujet du glyphosate. Alors que la licence d’exploitation de la molécule (découverte dans les années 50) arrivait à son terme en décembre 2017, les Etats membres ont voté en novembre pour une prolongation de 5 ans. En octobre 2017, le Parlement européen s’était prononcé –de manière non contraignante – en faveur d’une disparition progressive du glyphosate d’ici 2022.

A ce jour, une telle interdiction pousserait la plupart des agriculteurs européens à employer des herbicides plus coûteux et parfois plus dangereux, et revenir à un désherbage par le travail du sol, avec ses conséquences environnementales. Le surcoût serait réel. L’utilisation moyenne de ce produit est pour la Belgique de 1,81 kg par hectare de SAU, les Pays-bas, de 1,56 kg, contre 1,10 pour la France ou 1,00 pour l’Allemagne.  A titre de comparaison, le surcoût a été évalué pour l’agriculture française à 2 milliards d’euros par an.

e/ Durabilité environnementale et rendement des cultures

En matière d’agriculture, les principaux compartiments des écosystèmes concernés par la durabilité sont le sol cultivé et l’eau.

Certains sols de zones céréalières dans l’UE souffrent d’hypofertilité[2]. Plusieurs causes sont invoquées pour expliquer cette évolution, telles que le raccourcissement des rotations, la diminution du recours aux amendements organiques, des apports en azote excessifs, qui favorisent la minéralisation du carbone organique, ainsi que le labour profond, qui perturbe la vie microbienne du sol et donc la synthèse des nutriments assimilables par les plantes. En 2008, la Commission Européenne estimait que 45% des sols européens avait un taux de matière organique très faible, avec moins de 2% de carbone organique, dans les pays d’Europe du Sud mais également en France, au Royaume-Uni, en Allemagne et en Belgique[3].

Dans plusieurs pays céréaliers de l’UE, et notamment de l’UE-15, les rendements en céréales ont tout au moins stagné au cours des 15 dernières années. Il y a en la matière davantage d’hypothèses que de certitudes. La reconversion de bonnes terres céréalières en zones urbanisées, et parallèlement à cela, le retournement de prairies dans des zones moins optimales pour la céréaliculture est une hypothèse.  L’appauvrissement de certains sols en carbone organique en est une autre[4].

Quant au recours aux herbicides dans le cadre de la lutte contre les adventices, il fait l’objet d’une attention de plus en plus forte du fait du risque de ruissellement lié à ces produits surfaciques.[5].

f/ Réforme actuelle de la PAC

Dans le contexte de recul de la rentabilité du secteur, les propositions budgétaires et celles de réforme de la PAC accentuent les menaces qui pèsent sur la filière Céréales. Elles entraineraient de façon cumulée une baisse moyenne du revenu des agriculteurs européens comprise entre 16 et 20%. D’une part, l’impact de la baisse de 12% du budget de la PAC (euros constants) provoquerait une chute de plus de 8% en moyenne communautaire, avec des effets négatifs particulièrement forts pour les secteurs des grandes cultures, où les paiements directs représentent une part importante du revenu. Pour le secteur des céréales et oléoprotéagineux, l’étude d’impact de la Commission évalue à 6% la baisse de revenu dans le cas d’une réduction de 10% des aides au revenu. D’autre part, de l’aveu même de la Commission européenne, dans son étude d’impact, les propositions de réforme présentée le 1^er juin génèreraient une baisse supplémentaire comprise entre 8 et 10% du revenu agricole selon les options retenues par les Etats membres.

Une telle stratégie provoquerait inéluctablement la sortie d’agriculteurs avec l’abandon de territoires tout particulièrement en zones intermédiaires, ainsi qu’un agrandissement des exploitations. Elle freinerait la capacité d’investissement et le renouvellement des générations, malgré les outils proposés en faveur des jeunes agriculteurs qui ne pourraient compenser la baisse de revenus, annoncée par ailleurs.

Quant au nouveau mode de mise en œuvre proposé dans la réforme de la Commission européenne, une telle évolution – qui ouvre la voie à une renationalisation, avec un transfert majeur de responsabilité pour le premier pilier aux Etats membres – mettrait sévèrement en compétition leurs cadres règlementaires, avec naturellement des avantages en matière de compétitivité pour les moins-disants en matière environnementale. Cette évolution serait aussi un glissement de la PAC vers un programme principalement géré dans une relation bilatérale entre les administrations agricoles nationales et les services de la Commission européenne, au détriment de la relation directe entre les co-législateurs de l’UE et les bénéficiaires c’est-à-dire les agriculteurs.

II-Réussir au cœur d’une âpre concurrence  

A Attentes des marchés

a/ Redevenir un acteur de 1er plan au niveau mondial

Alors que les concurrents de la Mer Noire sont en pleine conquête des marchés d’exports de céréales, notamment en ce qui concerne la première céréale exportée à savoir le blé, l’Union européenne a fortement reculé au cours des trois dernières années. Toutes céréales confondues, ses exportations ont chuté de près de 30%.

La part du blé tendre d’origine UE dans les importations a reculé de 19% au Maroc, 49% au Cameroun et 52% au Sénégal entre les années 2015-16 et 2016-17.

Pour les producteurs céréaliers de l’UE, s’il existe bien un enjeu en termes de qualité des grains, lié aux exigences de la panification, un enjeu substantiel réside dans la quête d’une compétitivité croissante.

En effet, les taux protéiques et de gluten inférieurs des blés de l’UE peuvent à faible coût être corrigés dans les pays importateurs. C’est en fait par leurs prix très bas que les producteurs russes et ukrainiens font largement la différence, et gagnent très rapidement les marchés à l’export. Le défi est tel que pour être relevé, il nécessite de la part des producteurs de l’UE une augmentation des rendements accompagnée d’une baisse des charges opérationnelles.

b/ Ne pas perdre de poids sur le marché UE

La première zone consommatrice des céréales d’origine UE est l’Union européenne elle-même. Il y a donc également un fort enjeu de compétitivité des céréales de l’UE en son sein même. Et cet enjeu est décuplé par l’offre extérieure de plus en plus abondante et de qualité.

Les importations de l’UE toutes céréales confondues ont augmenté de 137,5% entre 2009-10 et 2016-17.

La compétitivité des céréales européennes sur le marché même de l’Union Européenne pose inévitablement la question des règles s’appliquant aux importations.

L’Union Européenne a adopté un des niveaux d’exigence les plus forts du monde en matière de règles tant sociales qu’environnementales. Qu’en est-il des importations ?

L’ouverture des marchés communautaires suppose, pour être positif, que les mêmes règles s’appliquent aux productions européennes et aux importations. Il en va certes de la compétitivité relative des agriculteurs européens, il en va aussi du respect des consommateurs de l’Union Européenne qui estiment légitimement que les importations acceptées sur le territoire européen présentent un niveau équivalent d’exigences.

Or, il doit être constaté que ce n’est pas le cas. L’exemple des productions réputées biologiques importées est frappant. Les cas répertoriés récents dans le secteur animal pour des produits d’Amérique du Sud sont présents à l’esprit. Dans le secteur végétal et des céréales, les divergences en matière d’itinéraires culturaux autorisés ou non, de variétés autorisées ou non …. tendent à s’accentuer, alors qu’en parallèle les négociations commerciales y prêtent peu, voire pas attention.

B Les leviers d’action

a/ La digitalisation de l’agriculture

Pour gagner en compétitivité et en durabilité avec une augmentation de leurs rendements accompagnée de la diminution de leurs charges opérationnelles, les producteurs de betteraves de l’UE disposent d’une solution privilégiée : la digitalisation de l’agriculture.

La digitalisation de l’agriculture est un moyen pour optimiser l’usage des traitements réalisés sur les cultures. Il s’agit de recourir aux technologies numériques et à la géolocalisation afin de caractériser au mieux les sols de l’exploitation agricole pour pouvoir prendre en compte l’hétérogénéité intra-parcellaire et ainsi apporter « la bonne dose d’intrants –eau, fertilisants, produits phytosanitaires – au bon endroit et au bon moment ».  Parmi les intrants, les traitements phytosanitaires en particulier ont des coûts élevés tant sur le plan économique qu’environnemental. Il s’agit donc d’un poste absolument central pour atteindre l’objectif de double performance des exploitations agricoles.

Des études menées dans un réseau de fermes sur le blé tendre et le maïs montrent déjà des résultats tangibles et prometteurs, en termes de bénéfices à l’hectare (de 80 à 200 euros/ha) et de réduction des intrants (de 30 à 70%) (Fermes Leader, InVivo). En Grèce, une expérimentation menée sur 9 sites pilotes – 3 dévolus à l’arboriculture et 2 aux cultures arables – a évaluée que les économies moyennes réalisables pour les produits phytosanitaires pouvaient s’élever à 63%.

b/ Outils assurantiels de gestion de la volatilité, fond européen de gestion des crises majeures en agriculture.

Dans le cadre de l’actuelle réforme de la PAC, il n’y a pas de nouvelle avancée en ce qui concerne les outils nécessaires pour assurer la résilience des exploitations agricoles face aux aléas climatiques. Les avancées offertes par l’Omnibus – le taux de perte pour le déclenchement des fonds mutuels et assurances climatiques porté à 20% (au lieu de 30%), et le cofinancement des primes porté à 70% (au lieu de 65%) –  sont récentes et butent sur les arbitrages budgétaires nationaux des moyens PAC à allouer ou non à la gestion des risques. Cette gestion doit devenir une priorité pour assurer effectivement la résilience économique des exploitations agricoles.

La réforme de la réserve de crise pour la rendre pluriannuelle et donc plus opérationnelle est proposée, mais aucun moyen suffisant n’est prévu pour constituer un fonds doté de ressources suffisantes. Il y a là aussi une importante lacune que le législateur communautaire se doit de combler.

La mise en place d’un fonds européen de gestion des crises en agriculture, financé par une réserve de crise pluriannuelle dotée de façon adéquate, doit être réalisée pour alléger le coût de la réassurance des assurances climatiques et prendre le relai des outils IST dès lors que les risques deviennent des crises profondes (voir note Farm Europe afférente).

Parallèlement, il convient que la prochaine PAC reconnaisse l’intérêt d’encourager les agriculteurs à mettre en place des épargnes précaution. Si l’incitation fiscale liée à un tel dispositif est du ressort des Etats membres, il serait opportun que la PAC cale au niveau de l’Union européenne ce que constitue juridiquement et en comptabilité une telle épargne de précaution, ainsi que quelques principes de base simples de reprise de cette épargne.

c/ L’amélioration génétique pour répondre aux attentes sociétales et s’adapter aux enjeux climatiques

Dès la fin des années 60, un programme d’amélioration génétique du blé tendre visant à remplacer les traitements fongicides par l’utilisation de variétés résistantes aux maladies a permis d’augmenter la diversité génétique du blé en introduisant la résistance aux rouilles et piétin-verse.

Aujourd’hui, les travaux de sélection se portent sur une approche globale de la rusticité, en travaillant sur la résistance aux maladies, sur une meilleure valorisation de l’azote disponible, sur la compétitivité vis-à-vis des adventices, ou encore la tolérance à la sécheresse.

En termes de méthodes disponibles pour réaliser les travaux d’amélioration, la possibilité du recours aux nouvelles techniques de sélection variétale au sein de l’UE reste un sujet d’interrogation auquel la Commission et les co-législateurs doivent avoir le courage de s’atteler à la suite de la lecture de la réglementation actuelle faite par la Cour de Justice de l’UE fin juillet.

d/ Les méthodes culturales

Les pratiques culturales et notamment le travail du sol sont une piste pour tenter de retrouver une croissance des rendements. Une méta-analyse parue en octobre 2017 et s’appuyant sur des travaux menés dans 62 régions a confirmé au niveau mondial que le non-travail du sol engendre davantage de biodiversité microbienne, elle-même permettant une meilleure fertilisation du sol en éléments minéraux assimilables par les plantes[6].  Une autre étude, menée en Suisse de 1994 à 2004 a révélé des rendements de légumineuses et de céréales significativement plus élevés en semis direct[7].

Cependant, le non labour suppose une gestion des adventices et la destruction du plus grand nombre avant les semis, sans quoi les agriculteurs n’auront aujourd’hui d’autres solutions qu’un retour au labour profond.

e/ Les aspects logistiques : stockage et transports

Chaque semaine, ce sont environ 4 millions de tonnes de céréales et oléo protéagineux pour une valeur d’1 milliard d’euros qui circulent au sein de l’UE. D’où l’importance d’assurer un fonctionnement optimal du stockage et du transport de ces marchandises, afin d’éviter les défauts d’approvisionnement et une volatilité accrue des prix.

Le stockage

Moins de 15% des céréales produites sont autoconsommés à la ferme. Tout le restant est commercialisé auprès des entreprises en aval, qu’elles soient de transformation ou d’export, et il dépend donc des centres de collecte et de stockage. Le stockage représente un maillon essentiel de la chaîne logistique qui permet à l’UE de jouer son rôle de stabilisation des approvisionnements alimentaires dans le monde.

Les capacités de stockage pour les COP dans l’UE ont augmenté de 20% entre 2005 et 2015, atteignant 359 millions de tonnes, alors que les productions augmentaient de 11%, atteignant 346 millions de tonnes. Cependant, un risque demeure par endroits, appelant de nécessaires investissements. Ils sont d’autant plus nécessaires que la volatilité des prix impose une gestion stratégique des stocks et donc des capacités accrues. En Europe Centrale, les déficits se sont estompés (de 3,9 Mt en Pologne), se sont transformés en surplus (de 5,3 Mt en Roumanie), voire des surcapacités se sont accrues (en Hongrie et Bulgarie). En Europe de l’Ouest, seule l’Espagne est parvenue à obtenir un substantiel surplus de capacités (3 Mt). C’est au Danemark, au Royaume-Uni et en Allemagne que les déficits de capacités se sont le plus dégradés.

Pour remédier aux goulots d’étranglement, l’emplacement approprié de la capacité de stockage supplémentaire (par exemple dans les centres de transport clés ou les terminaux d’exportation) et l’accès à une infrastructure logistique adéquate sont d’une importance critique. L’accès à des fonds publics plus diversifiés que seulement ceux du FEADER apparaît nécessaire pour cela.

Le transport

Les routes, les voies ferrées et les voies navigables intérieures jouent des rôles différents dans le transport des COP, et sont souvent combinées. Pour les trois types de transports et les 4 couloirs principaux de circulation des COP (Rhin-Danube, Rhin-Alpes, Baltique-Adriatique et Mer du Nord-Mer Baltique), des goulets d’étranglements persistent.

L’amélioration des conditions de chenal des voies navigables intérieures, en particulier le long du Danube – 18 goulets y ont été identifiés – présente d’importantes opportunités d’investissement, notamment pour que les productions croissantes roumaines, hongroises et bulgares soient mieux valorisées. Les investissements futurs devraient également porter sur l’amélioration de l’interopérabilité des chemins de fer afin d’améliorer l’efficacité et de réduire les temps d’attente dans les terminaux transfrontaliers, notamment en Allemagne et en Autriche. Les investissements futurs devraient également viser à améliorer la connectivité régionale des transports, afin de résoudre les problèmes de congestion routière sur les autoroutes et les voies ferrées grâce à l’extension des capacités aux emplacements et sections critiques – tels que les passages alpins vers l’Italie – et à la construction d’itinéraires de contournement.

III- Conclusion : une stratégie gagnante pour la filière céréales de l’UE

L’agriculture européenne est confrontée à des défis communs qui ne peuvent être résolus efficacement que si l’Europe est solidaire. Une cohérence communautaire dans les outils financiers de soutien aux agriculteurs et les objectifs environnementaux associés est donc essentielle. D’une part, elle permet d’éviter une concurrence qui tournerait à l’avantage des moins regardants quant au respect de l’environnement. D’autre part, elle permet d’éviter la concentration des aides sur des secteurs ciblés dans le but de concurrencer ces secteurs dans les autres états membres.

Le niveau excessif de subsidiarité et de flexibilité, la fragmentation du cadre politique, ainsi qu’un niveau d’ambition réduit en ce qui concerne le budget de la PAC, sont autant d’éléments qui pourraient transformer le marché agricole de l’UE en un champ de bataille. Celui–ci verrait 27 stratégies agricoles différentes se mesurer entre elle, voire même s’affronter.

Par l’adoption du rapport du Parlement européen sur l’Avenir de la Politique Agricole Commune le 16 mai 2018, les députés européens ont fait le choix d’une approche équilibrée appelant à un « niveau raisonnable de flexibilité dans un cadre commun solide de règles européennes, de normes de base, d’outils d’intervention, de contrôles et d’allocations financières convenus au niveau européen par le co-législateur pour garantir des règles du jeu équitables pour les agriculteurs ». Ils ont souligné la nécessité de sécuriser la relation directe entre les co-législateurs de l’UE et les bénéficiaires – les agriculteurs – et de ne pas transférer la majeure partie de la gestion du premier pilier aux États membres.

La stratégie gagnante pour la filière Céréales de l’Union européenne se doit de garder cette base solide au niveau communautaire, au sein du premier pilier, tout en conservant une flexibilité nécessaire pour les ajustements au niveau local.

Cette stratégie communautaire gagnante, portée par la PAC, devrait être l’ambition d’emmener toutes les agricultures européennes vers la double performance sur les 7 prochaines années.

Des recommandations, déclinées en fonction des différents défis et visant à incarner la double performance dans la PAC sont présentées ci-après.

A Le premier pilier  

Recommandation n°1

La garantie d’un minimum de 60% du 1^er pilier (avant transfert) consacré au financement des aides découplées de  base est une mesure nécessaire face au défi de la baisse du revenu des céréaliers, étant donné l’importance des aides PAC dans le revenu des exploitations céréalières. Sans quoi l’assolement en céréales risque de reculer fortement – jusqu’à 7% d’après l’étude d’impact de la Commission – au profit d’une réaffectation à d’autres cultures voire d’une déprise agricole

 Recommandation n°2

La création et la dotation adéquate d’un fond européen de gestion de crise pluriannuel est un point essentiel, aux côtés des assurances climatiques, des IST et de l’épargne de précaution, pour relever efficacement les défis des aléas climatiques et de la volatilité des prix.

Recommandation n°3

La promotion de l’agriculture digitalisée au sein du premier pilier, en inscrivant une aide forfaitaire d’incitation à la transition vers la double performance dans l’Eco-Scheme, devrait être une priorité de la politique communautaire pour l’agriculture. Ce moyen est à privilégier pour atteindre la double performance et donc relever les trois défis suivants : celui de la concurrence à l’export sur le marché mondialisé, par les gains de compétitivité obtenus, de la durabilité environnementale et de la pression règlementaire sur les produits phytosanitaires, par l’optimisation des apports d’intrants.

Recommandation n°4

Reconnaître au sein du 1^er pilier les actions menées en matière de transition agro-écologique de systèmes d’exploitation qui permettent de maintenir et développer la capacité de production de l’Union Européenne.

B Le second pilier

Le deuxième pilier de la PAC devrait être mobilisé en priorité pour soutenir l’investissement et la formation des agriculteurs engagés dans la transition de double performance.

Recommandation n°5

Prioriser dans la mobilisation des outils MAEC, d’investissement et de formation – au sein du second pilier – les agriculteurs réalisant la transition vers la double performance. Il s’agit d’une condition indispensable à une large expansion de l’agriculture digitalisée. Une telle révolution technologique ne peut se produire qu’avec un accompagnement humain à la hauteur des changements occasionnés. 

Recommandation n°6

Reconnaître au sein du 2^nd pilier de la PAC la complémentarité et le nécessaire équilibre entre environnement et économie en adoptant une double règle d’au moins 30 % des fonds vers des mesures environnementales (mesures en faveur des zones défavorisées comprises) et d’au moins 30 % des fonds vers des mesures économiques (investissements, formation, conseil, gestion de risques).

Recommandation n°7

La dotation des outils assurantiels de gestion des risques climatiques et des Outils de Stabilisation des Revenus doit être une priorité des EM dans leur mise en œuvre de la PAC, pour faire face au défi de la volatilité croissante des prix, que la financiarisation des marchés et les aléas climatiques favorisent.

Recommandation n°8

La mise en place, au sein du second pilier, des mesures fortes en faveur des investissements dans le développement pour l’amélioration variétale des céréales, dans les investissements d’innovation du numérique, de la robotique et du bio-contrôle, est une mesure complémentaire pour faire face aux aléas climatiques.

Recommandation n°9

La promotion de la coopération entre les acteurs de la filière Céréales et les pouvoirs publics dans les EM des Alpes, du Danube ainsi qu’entre la France et le Benelux est nécessaire pour solutionner les défis logistiques qui menacent la fluidité de circulation des céréales.

C Hors pilier

Recommandation n°10

Le maintien de la dotation budgétaire de la PAC au niveau actuel de l’UE-27 est une mesure essentielle pour participer, avec la digitalisation de l’agriculture et une gestion adéquate des risques et crises, à la construction d’un secteur agricole céréalier européen fort, compétitif et relevant efficacement les défis de la durabilité.

Recommandation n°11

Mettre comme préalable à tout accord commercial l’exigence de respect des règles et standards de production européens (environnementaux et sociaux) par les produits importés.

Recommandation n°12

Revisiter la directive (EC) 18/2001 au regard des évolutions scientifiques réalisées depuis 2001 en matière de sélections variétales et définir clairement, sur des bases scientifiques, le cadre juridique devant s’appliquer aux techniques traditionnelles de mutagénèse, aux techniques de transgénèse (OGMs) et aux nouvelles techniques de mutagénèse dirigée.

Le tableau ci-après résume les défis auxquels la filière est confrontée, et les recommandations de Farm Europe consécutives.

[1] Ce montant représente un tiers des bénéfices liés à l’exportation du gaz.

[2] Certains sols ont perdu jusqu’à 2 gr/kg/an entre 1978 et 2003. Rapport The State of soil in Europe, Agence Européenne de l’Environnement, 2012, pages 13 et 14

[3] Rapport The State of soil in Europe, Agence Européenne de l’Environnement, 2012, page 10

[4] Agreste Primeur, Numéro 210 – mai 2008

[5] « En France métropolitaine, les molécules retrouvées dans les nappes et les rivières sont majoritairement des herbicides. Ils cumulent à eux seuls plus de 80% des détections dans les cours d’eau ! » Guide phytosanitaire, Edition 2017.

[6] Stacy M.Zuber, María B.Villamil, Meta-analysis approach to assess effect of tillage on microbial biomass and enzyme activities, in Soil Biology and Biochemistry, Volume 97, June 2016, Pages 176-187

[7] Andreas Chervet et al., Rendements et paramètres du sol après 20 ans de semis direct et de labour, Recherche Agronomique Suisse 7 (5) : 216–223, 2016.  La teneur en carbone organique dans la couche superficielle du sol était nettement plus importante en semis direct qu’en labour.