SUR LA RÉORIENTATION DES POLITIQUES ET DES AIDES AGRICOLES

Février 2022

La Banque mondiale vient de publier une étude, avec l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), intitulée « QUESTIONNER LES POLITIQUES ET LE SOUTIEN AGRICOLES ».

Dans cette étude, différents scénarios ont été analysés. D’un scénario de statu quo à la modélisation de l’impact de la restructuration du soutien (maintien du soutien à l’agriculture aux niveaux actuels, mais restructuration soit en passant à des taux d’aide uniformes pour tous les produits, soit en favorisant les produits à faible émission), en passant par l’introduction de la conditionnalité (subordonner le soutien à la réduction des émissions), ou par la réaffectation de soutiens à l’innovation verte (qui réorienterait une partie du soutien national vers des investissements ciblés sur des technologies qui améliorent la productivité et réduisent les émissions).

Certaines des conclusions du rapport parlent d’elles-mêmes :

« Le rapport constate que les émissions de gaz à effet de serre augmenteront considérablement à l’avenir si les politiques actuelles restent inchangées. Le simple réaménagement, voire la suppression, des aides actuelles n’entraînerait pas les changements nécessaires à la durabilité. » « Dans le cas d’un scénario de maintien des soutiens actuels, les émissions de GES dues à l’agriculture augmenteraient de 58 %, et 56 millions d’hectares seraient convertis en terres agricoles d’ici à 2040.« 

Mettre fin au soutien actuel ne serait pas non plus une bonne option : « Les régimes actuels de soutien à l’agriculture n’ont pas été conçus pour réduire la pauvreté ou améliorer les régimes alimentaires, mais leur suppression entraînerait probablement une hausse des prix des denrées alimentaires, ce qui contribuerait à accroître la pauvreté (bien que de façon marginale) et à augmenter le coût des régimes alimentaires sains.« 

« La conditionnalité politique liant le soutien à l’adoption de pratiques agricoles respectueuses de l’environnement mais à plus faible rendement pourrait potentiellement réduire les émissions, mais génèreraient des effets négatifs pour les personnes, la nature et la prospérité économique avec une production agricole plus faible, une pauvreté plus élevée, une utilisation plus importante des terres agricoles et une augmentation du coût des régimes alimentaires sains.« 

« Il faut à la fois modifier les incitations et investir dans des innovations qui visent simultanément à améliorer la productivité et à réduire les émissions de gaz à effet de serre pour obtenir des gains importants et durables”. “Les résultats de la simulation suggèrent que les investissements dans les innovations conçues pour réduire les émissions et augmenter la productivité de 30 pour cent pourraient réduire les émissions de l’agriculture et de l’utilisation des terres de plus de 40 pour cent, rendant 105 millions d’hectares de terres agricoles aux habitats naturels, tout en offrant des gains substantiels en matière de réduction de la pauvreté, de nutrition et d’économie globale.« 

« L’option de réaffectation, qui consiste à réorienter une partie du soutien national vers des investissements ciblés dans des technologies qui permettent à la fois d’accroître la productivité et de réduire les émissions, semble offrir la possibilité de réaliser un triple avantage pour la santé de la planète, de l’économie et des populations. La croissance tirée par la productivité réduit la pauvreté et rend plus abordables les régimes alimentaires adéquats sur le plan nutritionnel. Dans ce scénario, l’extrême pauvreté dans le monde diminuerait de 1 %, tandis que le coût d’une alimentation saine baisserait de 18 %.« 

Ce rapport d’une organisation internationale bien connue et respectée donne un poids supplémentaire aux rapports et analyses qui montrent que l’approche de la Commission F2F et biodiversité – le scénario de « conditionnalité » dans le rapport de la Banque mondiale/IFPRI – serait préjudiciable à la production agricole, à la pauvreté et aux régimes alimentaires sains, et conduirait probablement à une augmentation de la déforestation.

Le scénario préféré, selon le rapport, est celui de la « réaffectation pour l’innovation verte ». Le principal changement de politique dans ce scénario est une réaffectation du soutien aux investissements qui réduisent les émissions et augmentent la productivité en même temps. Ou, comme l’a formulé Farm Europe, des investissements de double performance.

Le rapport de la Banque mondiale/IFPRI fait largement appel à la modélisation et à un certain nombre d’hypothèses, qui peuvent toujours être remises en question ; les résultats quantifiés sont fonction de ces hypothèses et du modèle utilisé. Par exemple, le rapport suppose « …un consensus international, en vertu duquel tous les gouvernements réorienteraient le soutien vers des objectifs mondiaux communs« , ce qui peut être trop optimiste.

Cela dit, l’enjeu n’est pas tant l’ampleur des résultats que leur orientation – et le rapport est on ne peut plus clair : la réduction de la production agricole n’est pas la bonne voie, bien au contraire.

La proposition de réorienter les ressources publiques vers des investissements à double finalité, afin de favoriser une croissance durable de la productivité, va dans le sens de la pensée actuelle de l’USDA, telle qu’exprimée par le secrétaire américain à l’agriculture. Cela montre que l’approche de la Commission trouve peu d’écho en dehors de l’UE et qu’elle suscite au contraire un nombre croissant de critiques et de propositions alternatives.

Il convient de noter qu’en plus de la mise en œuvre de la PAC, le Gouvernement néerlandais prévoit de mettre en œuvre un programme national prévoyant chaque année le double du budget néerlandais de la PAC, financé par le budget national, afin d’encourager la transition des secteurs agricoles vers une agriculture plus durables. Les financements nationaux soutiendront l’innovation et les investissements, certains seront consacrés à l’extensification. 

Priorités stratégiques de la PAC néerlandaise

Pendant des décennies, l’agriculture et l’horticulture néerlandaises ont été très innovantes, créant de la prospérité et améliorant la qualité de vie dans les zones rurales. Cependant, pendant ces années, la production agricole s’est principalement concentrée sur la réduction des coûts et l’augmentation de la production, au détriment de la biodiversité, de la qualité de l’eau potable et de la diversité des paysages. 

Une transition agricole est donc nécessaire. Aux Pays-Bas, les agriculteurs y travaillent déjà. La nouvelle PAC vise à soutenir les agriculteurs qui contribuent activement à la transition souhaitée dans l’agriculture. Si les agriculteurs sont récompensés pour leurs efforts et sont soutenus dans leurs développements et leurs investissements, ils seront en mesure d’apporter des solutions. Cela peut se faire en aidant les agriculteurs à apporter des changements dans leurs exploitations, mais aussi en leur permettant de travailler ensemble dans leur région, leur filière ou leur sous-secteur pour trouver des solutions. 

La nouvelle PAC soutient les agriculteurs en récompensant leurs services publics en faveur du climat et de l’environnement par des subventions pour des biens publics. Grâce à l’éco-régime, un agriculteur peut choisir parmi une liste d’environ 25 éco-activités qui correspondent à son activité et à ses intérêts, ainsi qu’aux objectifs climatiques et environnementaux. Plus l’agriculteur est prêt à fournir d’efforts, plus la compensation est élevée.

L’architecture verte 

L’architecture verte – ou « architecture verte et bleue » (GBA) comme le gouvernement néerlandais préfère l’appeler – joue un rôle majeur dans le PSN néerlandais. Un meilleur réseau d’imbrication du vert et du bleu dans le paysage aidera les Pays-Bas à atteindre les objectifs climatiques et environnementaux. La prime de base et l’écoconditionnalité, auxquelles participent la majorité des agriculteurs, permettent d’améliorer le cadre de vie, la biodiversité, le changement climatique et, plus largement, la qualité de l’eau. Grâce à l’éco-régime, chaque agriculteur peut faire des efforts supplémentaires. Les interventions dans le cadre du deuxième pilier complètent ce dispositif. Les mesures peuvent être convenues sur plusieurs années et ciblées sur les défis les plus urgents dans une approche spécifique à chaque zone. Mais d’autres interventions, telles que les investissements, les programmes sectoriels, les connaissances et l’innovation, y contribuent aussi directement ou indirectement.

Dans certaines régions des Pays-Bas, les défis environnementaux sont particulièrement importants. Par le biais de la PAC, les Pays-Bas investissent dans le soutien aux entreprises dans ces zones. Des subventions seront accordées à des programmes intégrés locaux, aux innovations et aux processus de zone où le niveau de l’eau est élevé. Il en va de même pour les exploitations situées à proximité des zones Natura 2000, qui émettent de l’azote à proximité d’une faune sensible. Les défis urgents dans des domaines tels que le climat, l’azote et la biodiversité nécessitent des interventions spécifiques, notamment dans le cadre du deuxième pilier. Pour répondre à ces nouveaux besoins, des fonds sont transférés du premier pilier au deuxième pilier. Le transfert vers le FEADER sera de 15% en 2023 et augmentera progressivement pour atteindre 30% en 2027. 

En 2023, les 25 % du budget du premier pilier qui restent après le transfert sont consacrés à l’éco-régime. Le montant disponible est maintenu à ce niveau pendant toute la période de la PAC. Étant donné que le pourcentage des eco-régimes est calculé après le transfert, cela signifie que le pourcentage après transfert augmente pour atteindre environ 30 % (après le transfert) en 2027. Par conséquent, pour l’aide au revenu de base, un montant de 447 millions d’euros est disponible en 2023 après le transfert de 15 % vers le deuxième pilier (et le budget pour l’éco-régime est de 152 millions d’euros). Ce montant tombe à 339 millions d’euros en 2027 (avec toujours environ 152 millions pour l’éco-régime).  

Un éco-système pour le climat et l’environnement 

L’éco-régime comprend les éco-activités suivantes :

Culture principale :

1 – Cultures permanentes comme culture principale au moins 1 sur 3 (parcelle)

2 –  Variété précoce de culture avec récolte < 1er septembre

3 –  gestion des variétés précoces de larves (récolte < 1er novembre)

4 – Protéagineux comme culture principale

5 – Cultures arables, une culture figurant sur la liste des cultures permanentes est présente sur le champ depuis plus de 18 mois.

6 – Prairies de longue durée (> 5 ans)

7 – Bande tampon avec herbes

8 – Herbe/trèfle

9 – Prairie avec des herbes

10 – Culture en bandes, au moins 10 bandes dans une combinaison d’au moins 3 cultures en bandes d’au moins 3 et au maximum 24 m de large

11 – Culture humide

12 – mange cultivation (?)

13 – Petite parcelle (< 2 ha) fermée à plus de 60%.

Culture de fond :

14 – Sous-semis de cultures dérobées

15 – Parcelles couvertes (y compris les cultures de repos non productives) jusqu’au 1er mars. 

16 – gestion des aventices sans utilisation d’herbicides à base de glyphosate.

17 – Couverture verte permanente (semis direct d’engrais vert, couvert jusqu’à la récolte de la culture principale)

Mesures culturales :

18 – Lutte biologique (mâles stériles, nématodes)

Mesures relatives au bétail :

19 – Maximum 1,5 UGB par exploitation (prairies)

20 – Pâturage prolongé 1500 heures

21 – Temps de pâturage prolongé 3000 heures

Terres agricoles non productives :

22 – L’élément boisé (haie, bocage, fourré) est maintenu.

23 – L’élément ligneux est présent (autres éléments ligneux)

24 – Élément d’eau écologique. L’élément a été nettoyé de 25% à 75% après le 15 juin.

25 – Champ non productif (bordure) minimum 12 mois (bordure minimum 3 m)

Ferme durable :

26 – Ferme biologique 

La liste des activités peut être modifiée après des tests et des expériences pratiques ultérieures, l’optimisation peut se faire sur la base du suivi annuel et de l’évaluation à mi-parcours en 2025. 

L’éco-régime « climat et environnement » comporte trois critères d’entrée :

1 Agriculteurs ou groupes d’agriculteurs actifs

2 Les éco-activités se déroulent sur des terres agricoles,

3 L’agriculteur ou le groupe d’agriculteurs a réalisé des activités suffisantes pour satisfaire au système de points applicable à sa région. 

En effet, l’éco-régime est programmé comme un système de points pour toutes les terres agricoles des Pays-Bas, avec des accents spécifiques à chaque zone. Au niveau de l’exploitation, le chevauchement entre les hectares recevant l’aide au revenu de base et les hectares du programme écologique est pratiquement de 100 %. Les tâches liées aux objectifs relatifs au climat, au sol/à l’air, à l’eau, à la biodiversité et au paysage sont différentes pour chaque région. Le choix d’un système national de points avec des accents régionaux garantit la cohérence et l’équilibre en termes d’objectifs, d’actions et de leur évaluation. Les facteurs de pondération des accents régionaux sont le type de paysage, l’industrie, le type de sol, les urgences spécifiques liées aux réglementations climatiques et environnementales européennes, la localisation spatiale et la couverture. 

L’éco-régime est utilisé pour promouvoir le changement en faveur d’une agriculture tournée vers l’avenir et pour encourager la mise en œuvre de pratiques agricoles qui contribuent principalement à cinq sous-objectifs : le climat, le sol/l’air, l’eau, la biodiversité et le paysage. Les taux de paiement dépendent de l’utilisation du régime. Le « montant unitaire » uniforme prévu par hectare est de 106 euros par an, en partant de l’hypothèse que 80 % des agriculteurs éligibles utilisent le régime. Le paiement effectif est effectué aux niveaux bronze, argent et or avec les montants unitaires correspondants. L’agriculture biologique bénéficie automatiquement du niveau or pour les terres agricoles certifiées biologiques. 

Soutien redistributif des revenus

Pour soutenir les petites et moyennes exploitations, les fonds disponibles pour l’aide au revenu de base sont redistribués des grands vers les petits agriculteurs. Une prime de base plus élevée est prévue pour les 60 premiers hectares, afin de respecter l’obligation de redistribuer au moins 10 % des paiements directs. Les Pays-Bas viseront le minimum obligatoire de 10% car ils ne veulent pas maintenir artificiellement des entreprises qui ne sont pas viables et n’ont donc aucune perspective d’avenir. À cet égard, le gouvernement néerlandais pense qu’un soutien ciblé par le biais d’investissements et d’acquisition de connaissances est plus à même de rendre les petites et moyennes entreprises plus fortes et plus résistantes à l’avenir qu’une prime de base plus élevée. 

Paiement couplé

Les Pays-Bas n’appliquent pas les aides couplées au revenu. 

Gestion des risques

Grâce au programme d’action sur l’adaptation au climat dans l’agriculture, le gouvernement néerlandais encourage – avec des ressources nationales – la préparation du secteur aux conséquences du changement climatique. Les Pays-Bas s’efforcent également de rendre le système des sols et de l’eau plus robuste (par le biais de la stratégie nationale des sols) et de promouvoir la connaissance de la gestion des risques et des mesures préventives. La PAC sera également utilisée pour promouvoir les connaissances dans ce secteur. Les fonds de l’intervention « Investissement » peuvent être utilisés pour prendre des mesures préventives. L’assurance est considérée comme l’élément final de la gestion des risques. Pour les risques (résiduels) d’intempéries extrêmes, les Pays-Bas utiliseront l’assurance contre les intempéries de grande ampleur (à cofinancer avec le soutien de la PAC). En effet, sans soutien financier, cette assurance est encore trop chère et n’est pas suffisamment souscrite pour maintenir sur le marché les risques d’intempéries des cultures ouvertes. 

Cette intervention consiste en une subvention de prime aux agriculteurs actifs qui assurent les dommages aux cultures causés par des conditions météorologiques extrêmes. Le budget annuel de la subvention est versé au prorata, avec un maximum de 63,7 % du coût de la prime d’assurance.

Budget total 2023- 2027 : 87,5 millions € (17,5 millions € par an)

Jeunes agriculteurs

Le renouvellement des générations est soutenu de diverses manières. Le complément à l’aide de base pour les jeunes agriculteurs sera un montant fixe. On s’attend à ce qu’environ 3 500 jeunes agriculteurs aient droit à ce complément, qui sera donc plus ciblé grâce au lien avec l’aide à l’installation. Les jeunes agriculteurs recevront une subvention plus élevée que dans le cadre du deuxième pilier. Cela signifie que seuls les jeunes agriculteurs qui reçoivent une aide à l’installation dans le cadre du deuxième pilier pourront bénéficier d’une aide supplémentaire, dite « top-up ».  Le budget total pour cette aide supplémentaire est de 10 millions par an. Le complément est un montant fixe de 2 800 euros sur une base annuelle. 

Les jeunes agriculteurs qui ont déjà bénéficié d’un complément complet au cours de la période de la PAC précédente, c’est-à-dire la totalité de la période de cinq ans, ne sont pas éligibles à nouveau. Pour les jeunes agriculteurs qui n’ont pas encore utilisé la totalité de la période de cinq ans au cours de la période de la PAC précédente, des règles transitoires seront prévues.

Priorités stratégiques

Le PSN français vise à améliorer la compétitivité durable des filières agricoles, la création de valeur, la résilience des exploitations et la sobriété des intrants au service de la sécurité alimentaire.

L’aide au revenu de base sera distribuée aux bénéficiaires ayant des droits à paiement de manière plus équitable, avec une convergence progressive atteignant 90 % en 2026. La France a choisi de cibler un soutien spécifique sur des secteurs en difficulté, essentiels à la résilience des territoires. Ainsi, 15% des paiements directs sont consacrés aux aides couplées, principalement dans le secteur de l’élevage, ainsi qu’une augmentation significative de l’enveloppe consacrée aux protéagineux pour accroître l’autonomie. L’ICHN est maintenue et reste ciblée sur les productions les plus adaptées aux territoires à handicaps, dont la montagne, à savoir l’élevage herbager.

En matière d’environnement, le PSN est en ligne avec les trajectoires européennes. Il représentera 25% des aides directes à partir de 2023 et les dépenses environnementales totales du 2ème pilier dépasseront 40%. L’architecture environnementale vise à réduire la spécialisation et l’intensification des productions, en encourageant la diversification des productions végétales et la recherche de synergies entre élevage et cultures, favorables à la résilience et à la sobriété des intrants. L’éco-conditionnalité renforcée et l’éco-régime visent une mise en œuvre à grande échelle de pratiques favorables à la maîtrise du climat, à la protection des ressources naturelles et de la biodiversité.

Au niveau territorial et social, pour répondre au défi du renouvellement des générations, les fonds dédiés à l’installation des jeunes agriculteurs sont renforcés, avec un total d’un peu plus de 200 millions d’euros mobilisés pour le soutien dédié aux jeunes agriculteurs sur les deux piliers.

L’architecture verte 

Les éco-régimes sont de nouveaux régimes qui représenteront au moins 25 % de l’allocation totale du soutien du premier pilier. Les éco-régimes imposent aux agriculteurs des pratiques qui vont au-delà des exigences en matière de conditionnalité qui comprennent déjà des critères de paiement vert, et correspondent donc à un niveau d’ambition environnementale plus élevé que le paiement vert actuel. 

Dans le PSN français, 1,684 milliards par an (8,420 milliards pour toute la période de programmation 2023-2027) sont alloués à l’éco-régime. 

L’éco-schéma tel qu’il est conçu dans le PSN français vise à accompagner le plus grand nombre d’agriculteurs dans leur transition, dans le but de développer massivement les pratiques agro-écologiques sur l’ensemble du territoire. 

L’aide est un paiement découplé d’un montant fixe au niveau national versé sur tous les hectares éligibles de l’exploitation et est divisée en trois voies d’accès non cumulables et un supplément (« prime de couverture ») cumulable avec la voie d’accès pour les pratiques ou la certification environnementale : 

– la filière  » pratiques  » s’adresse aux agriculteurs qui s’engagent à mettre en œuvre, sur toutes les surfaces de l’exploitation, des pratiques agroécologiques favorables à la réduction des pesticides, à la biodiversité et au stockage du carbone. Les exigences en termes de pratiques sont différentes pour les grandes cultures, les prairies permanentes et les cultures pérennes et doivent être appliquées à l’ensemble des surfaces de l’exploitation ; 

– le parcours « certification environnementale » s’adresse aux agriculteurs dont l’ensemble de l’exploitation est certifié biologique ou à haute valeur environnementale (HVE) ; 

– la filière « éléments favorables à la biodiversité » vise les agriculteurs qui maintiennent ou créent des infrastructures agro-écologiques ou mettent en jachère des terres sur leurs exploitations ;

– le  » bonus haie  » rémunère la présence de haies et leur gestion durable ; ce bonus peut être combiné avec les pratiques ou le parcours de certification, permettant d’améliorer l’effet global sur la biodiversité (association haies et mosaïque de cultures, ou haies et prairies, ou haies et gestion biologique des terres). La présence de haies est associée à une exigence de gestion durable de ces haies vérifiée par une certification (par exemple le  » Label Haie  » existant). 

Il existe deux niveaux d’exigences pour chacune des voies d’accès : un niveau de base et un niveau supérieur pour les agriculteurs qui s’engagent dans des pratiques plus ambitieuses.

Outre l’éco-régime, l’architecture verte repose sur les mesures environnementales du deuxième pilier, notamment les engagements agro-environnementaux et climatiques (MAEC) et le soutien à la conversion à l’agriculture biologique. La plupart des MAEC doivent être adaptés au niveau local. Le niveau d’ambition poursuivi par ces mesures est plus élevé que celui requis dans les pratiques de l’éco-schéma.

Le budget des mesures agro-environnementales et climatiques est augmenté de +10 M€ pour atteindre 260 M€ en moyenne par an (contre 250 M€ versés en 2019 et 2020).

Le PSN français contribuera à l’atteinte d’un objectif d’au moins 18% de la SAU française en agriculture biologique d’ici 2027, soit près de 4,8 millions d’hectares de terres agricoles, avec l’ambition d’atteindre les 25% visés au niveau européen en 2030. 

Pour soutenir ce doublement des surfaces en agriculture biologique d’ici 2027, 340 millions d’euros par an en moyenne seront consacrés aux aides à la conversion à l’agriculture biologique, ce qui correspond à une augmentation de 90 millions d’euros par an par rapport aux 250 millions d’euros par an versés en 2019 et 2020, qui couvraient non seulement les aides à la conversion (220 millions d’euros) mais aussi les aides au maintien (30 millions d’euros).

Paiement couplé

Afin de prendre en compte les enjeux et difficultés de certaines filières et de soutenir l’augmentation des surfaces cultivées en protéagineux, dans l’objectif d’améliorer l’autonomie protéique française et de réduire ainsi la dépendance aux importations de protéines, notamment de soja, la France consacre 15 % de ses aides directes aux aides couplées, soit 5 milliards d’euros. 

Le budget consacré à l’aide couplée aux protéines végétales augmentera de 15% à partir de 2023 (pour atteindre 2,3% des paiements directs) puis progressera chaque année de 0,3% jusqu’à atteindre un budget de 236,8 millions d’euros en 2027, soit une augmentation de 75% (3,5% des paiements directs). Sur l’ensemble de la future période de programmation, 100 millions d’euros supplémentaires seront donc consacrés aux aides couplées aux protéines végétales par rapport à la période de programmation actuelle.

Le soutien couplé ira aussi aux : ovins ; caprins ; bovins ; veaux sous la mère ; légumineuses à grains et légumineuses fourragères déshydratées ou pour la production de semences ; légumineuses fourragères en zone de plaine et de piémont ; légumineuses fourragères en zone de montagne ; blé dur ; pomme de terre féculière ; riz ; houblon ; semences de graminées ; chanvre ; prunes d’Ente pour la transformation ; cerises de Bigarreau pour la transformation ; poires Williams pour la transformation ; pêches de Pavie pour la transformation ; cultures maraîchères ; tomates pour la transformation ; petits ruminants en Corse ; bovins en Corse.

Gestion des risques

L’appui aux outils de gestion des risques dans le cadre du PSN s’inscrit dans une double perspective de continuité avec la programmation 2014-2022 et de renforcement des outils existants. 

Concernant les risques climatiques, le PSN renforce le soutien à l’assurance récolte multirisque, avec pour objectif de couvrir plus d’exploitations et une plus grande surface agricole contre ces risques d’ici 2027. Le dispositif devrait passer de 156 millions d’euros de financement FEADER en 2023 à près de 216 millions d’euros en 2027, en prévision d’une augmentation du nombre de contrats d’assurance dans les années à venir. 

Le régime des catastrophes agricoles, un instrument de solidarité nationale qui couvre les risques climatiques considérés comme non assurables, sera profondément remanié pour permettre une meilleure coordination des différents instruments de compensation des pertes causées par les risques climatiques. 

Ainsi, le gouvernement français a élaboré fin 2021 un projet de loi sur la réforme de l’assurance climatique multirisque et la révision du régime des calamités agricoles. Cette loi repose sur le principe d’une architecture de gestion des risques à trois niveaux (faible, modéré et catastrophique). Les risques modérés seront couverts par le système d’assurance, dont la contribution sera partiellement couverte par le PSN, tandis que les risques catastrophiques seront couverts par la solidarité nationale, payée par l’État. Pour faciliter la prise en charge du risque par l’agriculteur, un guichet unique d’indemnisation est prévu, quelle que soit la source de couverture. 

Afin d’inciter le plus grand nombre d’agriculteurs à s’assurer, les indemnités seront plus élevées pour les agriculteurs assurés que pour les non assurés. Par ailleurs, le nouveau système devrait générer une meilleure protection contre les risques et une meilleure adaptation au changement climatique dans les exploitations agricoles, notamment en développant une tarification individualisée de l’assurance qui tient compte des moyens de protection utilisés par l’agriculteur, et en incitant fortement à proposer et déployer des contrats d’assurance avec franchise au niveau de l’exploitation, ce qui favorisera des exploitations plus diversifiées, donc plus résilientes et moins coûteuses en intrants. 

Concernant les risques sanitaires et les incidents environnementaux, le soutien au Fonds national agricole de mutualisation des risques sanitaires et environnementaux (FMSE), créé en 2013, en l’absence d’un marché de l’assurance comparable à celui qui existe pour les risques climatiques, sera poursuivi, avec des évolutions potentielles liées à l’évolution de la catégorisation des risques sanitaires et phytosanitaires aux niveaux européen et national, à l’émergence de nouvelles maladies, et à l’articulation entre l’intervention de l’État et celle du fonds. Ainsi, le PSN prévoit la mobilisation du FEADER à hauteur de 1,5 million d’euros par an pour financer l’indemnisation des pertes pouvant être couvertes dans ce cadre. 

Concernant les risques de revenus, une expérimentation d’un fonds commun couvrant les variations de revenus (outil de stabilisation des revenus) sera lancée par la région Grand-Est pour la filière betterave. Elle devrait permettre d’apprécier pour la première fois le fonctionnement d’un outil de gestion des risques qui compense les variations de marge, qu’elles soient imputables à un événement climatique, sanitaire ou environnemental ou à une évolution du marché. La Région a prévu de consacrer chaque année 2 millions d’euros de fonds FEADER à ce projet. 

Jeunes agriculteurs

Le PSN renforce l’effort de ciblage entrepris dans la programmation actuelle, en prévoyant un soutien supplémentaire au revenu des jeunes agriculteurs à hauteur de 1,5% de l’enveloppe des paiements directs (101 millions d’euros), contre 1% aujourd’hui. Ce soutien supplémentaire représente la moitié de l’effort total demandé de 3% du PSN pour les jeunes agriculteurs. 

Afin de ne plus lier ce versement à la surface d’installation et de ne plus soutenir les installations sur les plus grandes surfaces exploitées plus que les autres, l’aide au revenu complémentaire des jeunes agriculteurs interviendra désormais sous la forme d’un montant forfaitaire uniforme par exploitation (avec application de la transparence BCAE), et toujours pour une durée maximale de soutien de 5 ans. Le montant programmé du forfait est d’environ 3885€ par exploitation et par an, conduisant à un total de soutien cumulé sur 5 ans qui devrait atteindre plus de 19 400€ pour les bénéficiaires entre 2023 et 2027, contre un montant cumulé de 12 500€ pour 80% des bénéficiaires entre 2015 et 2020.

Convergence interne

Les choix de convergence permettront à la France d’atteindre, via deux étapes successives en 2023 et 2025, plus de 85% de convergence interne de l’aide découplée de base vers le revenu en 2026. En 2023, un plafond intermédiaire sera introduit pour financer intégralement un plancher à 70% de la valeur moyenne des droits de 2023 ; ce plafond devrait être de l’ordre de 1350€ (valeur à confirmer en fonction de la situation réelle en 2023). En 2025, le plafond sera abaissé à 1000€ par DPB et un plancher de 85% de la valeur cible sera introduit. Les droits supérieurs à la valeur cible de 2026 (évaluée à 129€ en 2026) feront l’objet d’une réduction de 50% de la différence par rapport à cette valeur cible. Toutefois, afin de ne pas déstabiliser les exploitations qui bénéficient encore d’une valeur de paiement par hectare très supérieure à la valeur moyenne, dans des zones géographiques et avec des modèles de production très spécifiques, parfois intensifs en termes d’emploi, un plafonnement des pertes individuelles supérieures à 30% a été introduit. Toutefois, cette limitation des pertes ne peut conduire à un droit à paiement dépassant la valeur plafond de 1000€. 

Ainsi, 96% des exploitations bénéficieront, à partir de 2026, de droits à paiement compris entre +/-10% de la valeur moyenne (contre 69% en 2019 et 29% en 2015). En d’autres termes, aucune exploitation ne devrait avoir de droits à paiement dont la valeur est inférieure à 90% de la moyenne (contre 41% en 2015 et 21% en 2019), et 4% des agriculteurs conserveront des droits à paiement dont la valeur est supérieure à 110% de la moyenne (contre 10% en 2019 et 30% en 2015).

Pilier 2 : Allocation de fonds et priorités

Grâce au transfert de 2,742 milliards d’euros du pilier I au pilier II (7,53%), la France peut compter sur 10 milliards d’euros dans le fonds FEADER pour toute la période de programmation 2023-2027.

Une grande partie de ce budget, à hauteur de 3,586 milliards, est consacrée à l’indemnité compensatoire de handicaps naturels permanents (ICHN), outil de réduction des écarts de revenus entre les territoires. L’ICHN concerne principalement l’élevage, et vise notamment les exploitations les plus extensives en maintenant des fourchettes de taux de chargement adaptées, permettant maintien des prairies permanentes, maintien de conditions favorables à la biodiversité, captage du carbone et bien-être des animaux qui pâturent. 

Malgré la réduction du taux de financement du FEADER prévue par le règlement du plan stratégique pour cette mesure (65% du FEADER mobilisable en 2023-2027 contre 75% en 2015-2022), la France garantit le maintien de l’enveloppe totale à 1,1 milliard d’euros et s’engage à couvrir le surcoût de 100 millions d’euros induit par le changement de taux de financement. Le FEADER ainsi libéré permettra de financer l’augmentation du budget de la conversion à l’agriculture biologique. 

Les ressources du FEADER pour l’agriculture biologique s’élèvent à un total de 980 millions, ce qui laisse 1,832 milliards pour les investissements et 988 millions pour les mesures agro-environnementales climatiques (MAEC).