Face aux critiques liées à la complexité de la Politique agricole commune (PAC) et à sa déconnexion de la réalité du terrain, la Commission européenne a proposé la mise en œuvre de plans stratégiques nationaux, laissant aux États membres (ou aux régions) le soin de définir le détail des mesures à mettre en œuvre pour conditionner les paiements directs. Il s’agit là d’une caractéristique essentielle de la nouvelle PAC, qui a de graves répercussions sur l’égalité des conditions de concurrence au niveau de l’UE. La mise en œuvre des BCAE5 met en lumière cette nouvelle réalité, dont les agriculteurs wallons paient le prix fort. 

Les articles 12 et 13 du règlement 2021/2115 sur la Politique agricole commune (PAC) traitent de la conditionnalité, c’est-à-dire de l’ensemble des obligations relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) que les agriculteurs doivent respecter pour avoir accès aux fonds du premier pilier de la PAC. Les plans nationaux soumis par les États membres doivent préciser les détails de ces mesures, en indiquant concrètement comment ils entendent les appliquer. 

Cette nouvelle approche, présentée initialement comme une évolution de bon sens, a pu séduire face à l’échec des multiples tentatives de simplification de la PAC. Elle présente néanmoins un écueil majeur: dès lors qu’il s’agit de l’aide de base, elle place les agriculteurs européens face à des règles à géométrie variable, avec des impacts économiques et agronomiques parfois fortement divergents. 

Chacune de ces mesures (BCAE) vise à relever des défis communs — environnementaux, sanitaires ou de bien-être animal — avec l’ambition d’avoir un impact positif à très grande échelle, sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne, par la mobilisation d’un effort collectif de l’ensemble des agriculteurs. Ces actions se doivent d’être complémentaires à d’autres mesures spécifiques et financées par ailleurs dans le cadre des éco-régimes ou des mesures agro-environnementales. 

L’ensemble des plans stratégies nationaux (ou régionaux) sont désormais connus. D’ores et déjà, de nombreux Etats membres envisagent de procéder à des ajustements de leur plan stratégique, avec le recul d’une année de mise en œuvre. Il est donc utile de se pencher sur le détail des mesures, d’analyser leurs impacts non seulement environnementaux, mais aussi socio-économiques. Car il apparaît que les administrations nationales ou régionales sont parfois tout aussi — voire plus — créatives que l’administration européenne en matière de complexité et de sur-règlementation, laissant parfois les agriculteurs démunis face à un risque renforcé d’inéquité de traitement, sans réel débat européen. 

A ce titre, l’analyse de la BCAE5 est particulièrement significative. Face au défi de l’érosion des sols, la règle de conditionnalité indique simplement dans le règlement européen qu’il est nécessaire de « gérer le travail du sol en vue de réduire le risque de dégradation et d’érosion des sols, en tenant compte de la déclivité ». L’objectif à poursuivre est celui d’une « Gestion minimale de la terre reflétant les conditions locales spécifiques en vue de limiter l’érosion ». Cette mesure joue un rôle important à l’échelle européenne, aux côtés des BCAE 4 et 6 pour lutter contre ce phénomène qui affecte la fertilité à long terme des sols. 

L’ensemble des autres paramètres sont désormais du ressort des Etats membres ou des régions. Ils font l’objet de l’étude comparative ci-dessous. Auparavant malgré des flexibilités, les détails étaient fixés par un acte délégué de 2014, qui établissait les principes de base de couverture minimale des sols, la surface minimale des exploitations devant être couverte, la rotation des cultures ou encore la réduction du labour.  

Le défi de l’érosion à travers l’Union européenne

Au préalable, il convient de rappeler que l’érosion est un défi qui touche l’ensemble des régions de l’Union européenne, sans exception, comme le montrent les données récemment publiées par le Centre commun de recherche dans le cadre des discussions sur la stratégie sols. 

Le premier vecteur d’érosion des sols, tant quantitativement que géographiquement, est l’eau. Celle-ci concerne la plupart des Etats membres, avec une acuité plus forte pour les pays méditerranéens et les pays d’Europe centrale, davantage sujets au ruisselement. Même si elle est de moindre ampleur en terme quantitatifs, l’érosion liée au labour a aussi une emprise géographique très large. Elle touche l’ensemble des Etats membres, avec un moindre impact en Belgique, aux Pays-Bas, et dans certaines régions du nord de l’Allemagne et de la Pologne.

Quand aux phénomènes d’érosion éolienne ou d’érosion liée aux récoltes, ils sont naturellement plus localisés. Pour les premiers sur la façade nord-ouest, certaines régions de la mer Noire, du sud de l’Italie ou du nord de l’Espagne. Les seconds correspondent aux zones de cultures impliquant un arrachage. L’érosion liée aux récoltes représente une moindre part du phénomène d’érosion à l’échelle de l’Union. Pour celle-ci, les mesures prévues au titre de la BCAE5 ont une pertinence limitée. Les mesures de prévention requièrent des moyens techniques, par exemple destinés à limiter la quantité de terre emportée lors du prélèvement des pommes de terre ou des betteraves par le déterrage doux ou usage de tapis roulants spécifiques.

Des fortes divergences dans la définition des zones ciblées

Dans le cas de la Région wallonne, la BCAE5, dont on rappelle qu’elle conditionne l’octroi de l’intégralité des aides aux agriculteurs, est particulièrement détaillée et onéreuse. Comme nous le verrons, le choix wallon est très différent de celui de la majorité des autres Etats membres. Nous analyserons en quels termes.

Une première différence substantielle réside dans les critères utilisés par les États membres pour définir les zones où la BCAE doit être appliquée. La grande majorité des États membres (BG, EE, EL, ES, FR, HR, IT, CY, LV, LT, HU, MT, PL, PT, SI) n’indiquent que la « pente » du sol comme critère de définition des zones d’intervention et se réfèrent presque toujours à des zones dont la pente est supérieure à 10 %.

Les autres plans nationaux ont toutefois des critères différents. Pour l’essentiel, il s’agit de critères liés à des pentes différenciées ou de mesures qui s’appliquent à toutes les zones, quel que soit leur risque d’érosion. Par exemple, le plan stratégique de l’Autriche. Tout en faisant référence à une pente du sol supérieure à 10 %, il prévoit également l’interdiction du travail du sol par des machines agricoles sur des sols gelés, saturés d’eau, inondés et enneigés pour toutes les surfaces agricoles. L’Irlande fait référence aux pentes de plus de 15 % et 20 %, mais propose des critères pour toutes les prairies. Le labourage de toutes les prairies est interdit entre le 16 octobre et le 30 novembre.

Pour les Pays-Bas, il existe des mesures pour les pentes supérieures ou égales à 2 % et supérieures à 18 %. Et pour la Slovaquie, des mesures spécifiques pour les zones gravement menacées par l’érosion hydrique ou éolienne sont mentionnées, mais sans spécifier de critères, les mesures s’appliquant aux pentes de plus de 3 %. La Finlande, le Danemark et la Suède introduisent des critères relatifs à la proximité des sols par rapport aux cours d’eau.

La Région wallonne quant à elle se différentie nettement. Elle identifie trois zones (risque d’érosion élevé, risque d’érosion très élevé, risque d’érosion extrême) à l’aide d’une équation basée sur l’équation universelle des pertes en sol révisée (RUSLE), qui tient compte des facteurs suivants : l’indice d’érosivité des pluies [MJ. mm/ha.h.an] ; l’indice d’érodibilité du sol [t.h/MJ.mm] caractéristique du type de sol et de ses propriétés ; le facteur topographique [-] combinant la longueur de la pente et son inclinaison.

Les seuls plans nationaux qui, avec celui de la Région wallonne, identifient différentes zones territoriales avec des risques d’érosion différenciés basés sur des critères multiples sont ceux de la Région flamande, de l’Allemagne, du Luxembourg et la République tchèque. Ces Etats membres utilisent cet outil avec des différences importantes à prendre en compte par rapport au plan Wallon. 

Le Plan stratégique de la Région flamande prévoit que : « la sensibilité à l’érosion d’une parcelle est déterminée sur la base d’un modèle de calcul de l’érosion annuelle potentielle moyenne par hectare en utilisant l’équation universelle révisée de perte de sol ou RUSLE (Revised Universal Soil Loss Equation). De cette manière, la pente, la longueur de la pente et le type de sol sont pris en compte. Il existe six classes de sensibilité à l’érosion : très élevée (violet), élevée (rouge), moyenne (orange), faible (jaune), très faible (vert clair) et négligeable (vert). L’impact de cette formule en Flandre est marginal en comparaison de celui pour la Wallonie, selon les simulations réalisées respectivement par les organisations agricoles wallonnes (FWA) et flamande (Boerenbond) (1). 

Le plan stratégique allemand, quant à lui, délègue aux Lander la désignation des zones à risque, selon des critères uniformes, tels que : le facteur d’érodabilité du sol, le facteur de pente, le facteur d’érosion pluviale et de ruissellement de surface. Le risque d’érosion éolienne est également déterminé.

Le plan stratégique de la République tchèque identifie plusieurs zones selon les critères suivants : l’inclinaison et la longueur de la pente, la structure et la texture de la couche arable, la teneur en matière organique du sol, la sensibilité du sol à l’érosion, l’effet protecteur de la végétation, l’efficacité des mesures anti-érosives, la perméabilité du profil du sol.

Enfin, le plan stratégique luxembourgeois pour la classification des zones à risque d’érosion utilise pour les terres arables une méthodologie utilisant l’apprentissage statistique multivariée (Machine Learning). Le calcul d’une érosion potentielle issue de la RUSLE est utilisé, mais uniquement pour les prairies. En outre, il existe des mesures pour toutes les terres agricoles, par exemple : les terrasses de retenue existantes doivent être maintenues sur l’ensemble de la SAU (en terres arables, prairies permanentes et cultures permanentes).

Des mesures plus ou moins précises, au niveau d’ambition divergeant

Quant aux mesures d’intervention, elles sont nombreuses. Les plus courantes sont liées à des restrictions du travail du sol, telles que l’interdiction du labourage à certaines périodes. 20 plans nationaux prévoient de telles mesures (AT, BE-FL, BE-WA, CZ, DE, DK, EE, IE, FR, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, RO, SI, SK, SE). En outre, 13 plans stratégiques (AT, BG, DE, EE, EL, ES, FR, HR, LV, MT, PL, PT, RO) comprennent des mesures sur l’orientation du travail du sol par rapport à la pente. Vingt-trois plans stratégiques (AT, BE-FL, BE-WA, BG, CZ, DE, DK, EE, IE, EL, FR, HR, IT, LV, LT, LU, HU, NL, PL, SI, SK, FI, SE) comprennent des mesures relatives au couvert végétal.

Outre ces mesures communes, de nombreux États membres ou régions identifient d’autres mesures pour lutter contre l’érosion des sols. Par exemple, la « bande anti-érosion ». Le Danemark, la Finlande et la Suède font référence à une bande tampon le long des cours d’eau avec une interdiction de fertilisation, de pulvérisation, de travail du sol sur une bande de trois mètres de large au minimum (6 pour la Suède), une mesure qui répond également à la BCAE 4, mais qu’ils considèrent également comme une mesure anti-érosion.

L’Allemagne et la République tchèque mentionnent les bandes tampons comme mesure anti-érosion, mais ne précisent pas leur longueur, l’Allemagne laissant aux Lander le soin de définir les détails des mesures. Le plan stratégique luxembourgeois prévoit, dans les zones présentant un risque d’érosion élevé et moyen, l’installation obligatoire (sauf dans le cas des prairies) de bandes herbeuses anti-érosion d’une largeur minimale de 3 mètres.

La France et l’Autriche prévoient également des bandes végétalisées, d’une largeur minimale de 5 mètres dans les deux cas, comme mesure anti-érosion.

Conclusion

L’analyse des 28 plans stratégiques de la nouvelle PAC montre ainsi que seuls les plans wallons et flamands mobilisent pour l’ensemble des terres agricoles de leur région la méthodologie de cartographie RUSLE afin de cibler les mesures d’application de la BCAE5. La Flandre est peu concernée par cette cartographie, compte tenu des fortes différences topographiques avec la Wallonie. Ces deux plans se distinguent également par l’ampleur des bandes tampons allant jusqu’à 9 mètres. 

L’impact de la méthodologie de ciblage des parcelles excluant la plupart des agriculteurs flamands du dispositif fait que le choix de mise en œuvre de la BCAE5 en Wallonie place les agriculteurs wallons dans une position unique en Europe, avec, à la clef, de réelles distorsions de concurrence. Et ce, alors qu’il s’agit d’une mesure de conditionnalité ayant un impact sur l’ensemble des aides PAC, et non pas d’une mesure spécifique faisant l’objet d’une compensation ad hoc. 

Si les options prises par certains Etats membres s’expliquent du fait de conditions agronomiques, climatiques ou topographiques particulières, il est difficile de singulariser la Wallonie pour expliquer une telle différence d’approche. D’autant que l’impact attendu en Wallonie est sans commune mesure par rapport à l’impact de cette même mesure ailleurs au sein de l’Union européenne.

A la différence des mesures agro-environnementales ou des éco-régimes, une mesure de conditionnalité n’implique pas une rémunération supplémentaire permettant de compenser des distorsions. Elle a un caractère obligatoire pour l’ensemble des agriculteurs concernés, et pas simplement ceux qui souhaitent s’engager dans la mise en oeuvre d’une pratique agricole sur une base volontaire et rémunérée de façon spécifique.