Auteur/autrice : Joao Pacheco

Le commerce en 2019 : des enjeux importants dans un contexte de forte incertitude

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Janvier 2019

Une chose est certaine quant à ce que le commerce apportera au secteur agroalimentaire de l’UE en 2019 : des enjeux importants et un niveau d’incertitude plus élevé que jamais.

Les deux principales questions commerciales qui pourraient avoir un impact important sur le secteur en 2019 sont les relations commerciales entre l’UE et les États-Unis ainsi que le Brexit (le Mercosur restera probablement en suspens après l’élection de Bolsonaro au Brésil).

Nous nous sommes penchés sur le Brexit dans son ensemble dans notre analyse précédente et à l’occasion du Global Food Forum. L’impact d’un Brexit sans accord serait catastrophique pour beaucoup, et toute autre chose que le maintien du Royaume-Uni dans l’union douanière aurait un impact négatif sur les exportations de l’UE et susciterait des inquiétudes quant à l’augmentation des importations en provenance de pays tiers. Les enjeux sont élevés et l’incertitude encore plus grande. Le moment de vérité approche à grands pas avec la date de Brexit fixée au 29 mars, et nous y reviendrons très prochainement.

L’autre grande question commerciale concerne les relations commerciales entre l’UE et les États-Unis, et c’est sur ce point que porteront nos commentaires aujourd’hui.

Les relations commerciales se sont fortement détériorées avec l’application unilatérale par les États-Unis de droits de douane sur les importations d’acier et d’aluminium en provenance de l’UE (et d’autres pays). Viennent ensuite la menace des États-Unis de cibler avec des droits de douane additionnels les importations de voitures et de pièces détachées automobiles en provenance de l’UE. L’objectif des États-Unis est de rééquilibrer le commerce des marchandises avec l’UE, en menaçant de recourir à des mesures protectionnistes commerciales ou en étendant leur capacité à le faire en vertu des règles de l’OMC.

Un certain dégel des relations commerciales s’est amorcé au milieu de l’année dernière, avec l’engagement à négocier une libéralisation des échanges et de s’attaquer aux barrières non commerciales, et avec un engagement supplémentaire de l’UE à importer davantage de soja et de gaz naturel.

La champ de la mise en œuvre de cet accord de principe à négocier a été contesté dès le début, l’UE refusant catégoriquement d’inclure l’agriculture dans les négociations de libre-échange, et les États-Unis demandant le contraire. La Commission européenne n’a pas encore présenté son projet de mandat de négociation et les États-Unis leurs objectifs de négociation, mais il y a fort à parier que le champ d’application sera différent, ce qui n’augure rien de bon pour l’avenir des négociations.

Pourquoi la trêve a-t-elle été conclue et pourquoi s’est-elle maintenue jusqu’à présent ? La réponse se trouve ailleurs, dans un autre grand différend commercial, encore plus aigu, entre les États-Unis et la Chine. Les États-Unis ont appliqué des droits de douane supplémentaires sur une grande partie des importations chinoises et la Chine a riposté en nature. Les États-Unis ont un certain nombre de revendications contre les pratiques de la Chine qui sont largement partagées aux États-Unis et dans le monde, y compris dans l’UE, et l’administration actuelle semble déterminée à obtenir des changements importants de la Chine.

Ce que les Etats-Unis ne peuvent se permettre tactiquement, c’est de mener en même temps deux grandes batailles commerciales, l’une contre la Chine et l’autre contre l’UE. Les États-Unis semblent déterminés à répondre d’abord à leur principale préoccupation (la Chine), ce qui a conduit à la trêve qui se déroule actuellement avec l’UE.

Récemment, cependant, des signes indiquent que les États-Unis et la Chine font des progrès dans la recherche d’un accord. Les pourparlers sont en cours et les Chinois ont donné des signes de bonne volonté en rouvrant les importations de soja américain et en approuvant un certain nombre de variétés OGM pour les exportations américaines. Le ralentissement de l’économie chinoise, plus dépendante du commerce que l’économie américaine, et l’importance de la bonne santé économique pour la stabilité du régime de parti unique, est un facteur poussant Pékin à chercher un terrain d’entente. Le 1er mars est la date limite que s’imposent les deux parties. Le résultat est incertain : soit un accord est trouvé, soit les États-Unis ont menacé d’augmenter les droits sur les importations chinoises.

Entre-temps, le ministère américain du commerce devrait présenter les résultats de son enquête sur les importations de voitures et de pièces détachées automobiles d’ici la mi-février. L’enquête sera assortie de propositions et l’on s’attend à ce que des tarifs supplémentaires soient inclus.

Où en sommes-nous dans ce différend commercial à enjeux élevés et à forte incertitude ?

Si les États-Unis et la Chine parviennent à un accord, les États-Unis seront en bonne position et auront les mains plus libres pour se tourner vers l’UE. Bien que la pression croissante exercée sur l’UE ne bénéficie pas d’un large soutien aux États-Unis, contrairement à la Chine, l’UE aurait très probablement le choix entre négocier un accord commercial potentiellement favorable aux États-Unis ou faire face à des droits supplémentaires sur certaines importations (sans doute les voitures).

Dans ce scénario, la pression exercée sur l’UE pour qu’elle négocie un accord d’accès à l’information et de protection des données personnelles, y compris pour l’agriculture, mais en excluant un certain nombre d’autres questions litigieuses comme les investissements et les marchés publics, serait très forte. Et la pression de l’Allemagne, principal perdant si les voitures étaient visées, sur la France et d’autres pays pour qu’ils s’accordent sur ces conditions serait aussi extrêmement forte.

Si l’UE ne baisse pas la garde et maintient sa position actuelle de rejet de l’inclusion de l’agriculture dans les négociations, entre autres désaccords sur la portée des négociations, la probabilité que les États-Unis imposent unilatéralement des droits de douane sur les voitures et les pièces détachées automobiles de l’UE augmente, et avec elle la probabilité de mesures de rétorsion de l’UE. Une guerre commerciale dont personne ne sait où elle s’arrêtera suivra, et une deuxième série de représailles commerciales pourrait cibler les exportations de produits agroalimentaires de l’UE, comme le vin, le fromage et d’autres produits.

Si les États-Unis et la Chine ne parviennent pas à trouver un accord, l’UE pourrait profiter davantage de la trêve actuelle. La Commission européenne se joint adroitement aux États-Unis et au Japon pour faire pression sur la Chine à l’OMC, ce qui pourrait contribuer à éviter davantage de conflits et à essayer de ramener les différends commerciaux dans un cadre multilatéral, à l’OMC, plutôt que de laisser les luttes de pouvoir bilatérales décider.

L’impact indirect des guerres commerciales entre les États-Unis et la Chine se fera quoi qu’il en soit sentir dans l’UE, en partie comme une opportunité d’accroître les exportations vers la Chine, mais en partie, aussi, de manière négative, car les économies chinoise et mondiale en souffriraient dans une certaine mesure. Mais pour le secteur agroalimentaire, il s’agit d’un risque relativement mineur par rapport à un conflit commercial généralisé entre les États-Unis et l’UE, ou à un accord TTIP «light» lourd en concessions agricoles.

Rappelons que les États-Unis sont la première destination de l’UE représentant 16% des exportations agroalimentaires de l’UE28, soit 22 milliards d’euros en 2017 avec une balance commerciale positive de 11 milliards d’euros.

Des temps incertains. Et de gros enjeux.

UN NOUVEAU PROJET D’US FARM BILL EN FORT CONTRASTE AVEC LES NOUVELLES PROPOSITIONS DE PAC

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Le Congrès américain a adopté une nouvelle loi agricole quinquennale qui améliore les programmes de produits et les outils d’assurance-récolte qui étaient auparavant disponibles pour les agriculteurs américains, contrastant ainsi avec les propositions de la Commission européenne sur la PAC, qui réduisaient radicalement le budget et le soutien aux agriculteurs de l’UE.
Le nouveau US Farm Bill augmente le soutien à tous les niveaux. Il augmente la plupart des taux de prêt pour des produits tels que les céréales (blé, maïs, riz, etc.), les oléagineux (soja), le coton, le sucre et d’autres produits, tels que les pois et les lentilles. Il offre la possibilité d’augmenter les prix de référence pour le programme d’Assurance Couverture de perte de prix et améliore les rendements calculés de la Couverture de risque agricole.
Enfin, il renforce l’assurance revenu laitier en réduisant fortement les primes des plus petits producteurs – inférieur à 240 vaches en moyenne, oui 240, ce n’est pas une erreur, cela reflète la taille des exploitations laitières aux États-Unis – et en augmentant le niveau de protection de tous les agriculteurs entre autres améliorations.
Le nouveau Farm Bill augmente également les ressources consacrées à la protection de l’environnement et aux programmes de promotion des exportations.
Ainsi, le concurrent numéro un des agriculteurs de l’UE bénéficie d’une augmentation significative du budget de l’État au moment où les agriculteurs de l’UE sont confrontés au contraire – une réduction de 12% en termes réels du budget de la PAC proposée par la Commission.
Deux côtés de l’Atlantique, deux contes différents. Le Farm Bill américain repose sur des outils qui ne correspondent pas au modèle et aux besoins de l’UE, mais il est frappant de constater que les États-Unis renforcent leur soutien lorsque la Commission européenne propose des réductions drastiques, même lorsque le secteur fait face à des revenus stagnants et à de terribles perspectives pour l’avenir.
Les agriculteurs américains disposeront d’un ensemble encore plus robuste d’outils pour améliorer leur résilience aux chocs de marché et aux phénomènes climatiques, tandis que les agriculteurs de l’UE, qui en disposent peu, en auraient encore moins selon les propositions de la Commission.
Le modèle de l’UE a supprimé les paiements contra-cycliques qui compensent les agriculteurs lorsque les prix chutent, ce qui a conduit par le passé à gaspiller et à aliéner le secteur des signaux du marché et des marchés d’exportation, ce qui concentre les aides publiques dans la plupart des zones productives et des exploitations agricoles, et il ne devrait pas imiter le modèle américain à cet égard.
Mais la PAC n’a pas fourni d’outils de résilience suffisants pour absorber les chocs climatiques et de marché. Nous avons besoin de davantage d’assurances climatiques et de revenus et de fonds communs de placement, ainsi que d’un fonds de gestion de crise réel et bien financé – mais cela ne se produira pas sans le soutien de la PAC.
Nous devons également faire plus pour protéger en même temps l’environnement et améliorer l’économie du secteur, qui souffre d’une productivité inférieure à négative, ce qui compromet l’avenir des revenus des agriculteurs et la durabilité du secteur. Cela ne se fera pas non plus sans un soutien bien ciblé de la PAC sur les investissements à double performance.
Ce nouveau Farm Bill américain obligera-t-il la Commission européenne à réajuster ses propositions et son financement au titre de la PAC? Si pas la Commission actuelle, la prochaine ? Est-ce que cela va sonner l’alarme dans les capitales, trop enclines à laisser tomber l’aide à l’agriculture ? Cela donnera-t-il un « coup de fouet » au Parlement européen pour défendre le secteur agricole de l’UE ?
Nous ne pouvons que l’espérer. Sinon, notre avenir semble plus compromis.

BREXIT : SEULEMENT DE BONNES NOUVELLES ?

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La bonne nouvelle est qu’un accord a été trouvé sur la période de transition du Brexit, jusqu’à la fin de 2020. Jusque-là le Royaume-Uni fera partie de l’Union douanière et du marché unique de l’UE, il n’y aura donc pas de perturbations du commerce des produits agroalimentaires entre l’UE27 et le Royaume-Uni. Certainement, c’est une bonne nouvelle, dans le contexte inévitable du Brexit. Elle soulève les perspectives d’un Brexit plutôt doux que dur.

Cependant, le Royaume-Uni a également obtenu le droit de négocier et de signer des accords commerciaux avec des pays tiers pendant la période de transition. Cela signifie qu’à partir du 1.1.2021, le Royaume-Uni pourrait ouvrir son marché à des pays tiers dans le cadre d’accords de libre-échange précédemment négociés. Et cela aura très probablement lieu.

Même dans le meilleur scénario où un accord de libre-échange serait conclu entre l’UE27 et le Royaume-Uni, les exportations de l’UE27 vers le Royaume-Uni seraient confrontées à une concurrence renouvelée, déterminante dans des secteurs aussi importants que le bœuf, le porc, la volaille, le sucre, le vin, pour n’en citer que quelques-uns. Inévitablement, les exportations de l’UE27 en pâtiraient.

Un mot d’avertissement cependant : ce scénario relativement parlant n’est pas garanti car de formidables obstacles demeurent pour un accord global – la question de la frontière irlandaise est une question qui semble presque impossible à résoudre.

Pour le Royaume-Uni, la possibilité de négocier et de signer de nouveaux accords commerciaux dans l’Union douanière de l’UE renforce également sa position de négociation et rassure ceux qui ne sont pas prêts à accepter des conditions post-Brexit qui maintiendraient le Royaume-Uni étroitement aligné sur les règles et les décisions de l’UE. Ils peuvent argumenter que le Royaume-Uni peut trouver des alternatives au marché de l’UE27, et ne devrait donc pas trop tirer parti des termes de sa relation avec l’UE après le Brexit.

Le secteur agroalimentaire de l’UE doit être préparé aux événements à venir. Le scénario le plus rose signifie plus de concurrence et moins d’exportations vers le Royaume-Uni, et le scénario dur du Brexit signifie un désastre.

Malheureusement, ce n’est pas une bonne nouvelle.

 

BREXIT: UNE BONNE NOUVELLE, AVEC DE NOMBREUSES QUESTIONS EN SUSPENS

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Le récent accord entre la Commission européenne et le Royaume-Uni sur la première phase des négociations du Brexit est une bonne nouvelle. En supposant que le Brexit ne soit pas réversible, il est dans l’intérêt de l’UE27 et de son secteur agroalimentaire d’avoir la meilleure compréhension possible de la relation future.

L’accord sur la première phase ouvre les négociations sur la deuxième phase, où les futures relations commerciales viendront en tête des priorités.

Devrions-nous donc supposer que tout se passe bien et que le meilleur accord possible est en vue ?

Je ne voudrais pas aller si vite. Il est vrai que l’accord de première phase, sous la forme d’un rapport conjoint, vise à régler un certain nombre de questions importantes – les droits des citoyens de l’UE et du Royaume-Uni vivant au Royaume-Uni et dans l’UE ; et la facture que le Royaume-Uni devrait payer à la sortie de l’Union. J’aurais aimé ajouter que c’est également le cas sur la question épineuse de la « douce frontière » irlandaise, mais je crains de ne pas aller aussi loin.

En un mot, les deux parties ont convenu qu’elles ne veulent pas voir une frontière dure entre la République et l’Irlande du Nord. Ils se sont engagés à trouver une solution pendant la deuxième phase des négociations qui garantirait un tel résultat. Le Royaume-Uni a ajouté que même si aucun accord n’était trouvé, il poursuivrait un « alignement complet » sur les règles du marché intérieur, afin d’éviter la nécessité de contrôles aux frontières.

Mais, et c’est le premier « mais », le Royaume-Uni réaffirme également qu’il sortira du marché intérieur et de l’union douanière, et cela s’appliquera à l’ensemble du Royaume-Uni (y compris l’Irlande du Nord).

Faisons un pas en arrière avant d’aller plus loin. Afin de ne pas avoir de frontière rigide, c’est-à-dire de contrôles aux frontières, et de permettre aux marchandises de circuler librement en Irlande, aucun droit de douane ne devrait être appliqué aux importations et aux exportations, ni aucune forme de restrictions quantitatives. Incidemment, si aucun droit de douane n’est appliqué, il n’y a pas besoin de contrôles aux frontières pour le commerce des biens entre l’UE27 et le Royaume-Uni, et pas seulement en Irlande. En outre, les produits devraient être mutuellement acceptés comme ayant les mêmes normes ou des normes équivalentes.

Il y a un certain nombre de scénarii qui rendraient cela possible. Le premier est que le Royaume-Uni accepte et applique les règles, normes et standards de l’UE. Mais, et voici le  second « mais », le Royaume-Uni devrait devenir un décideur volontaire plutôt qu’un créateur de règles. Voyez-vous les Britanniques l’accepter, en quittant l’UE mais en se soumettant à ses règles sans voix sur la prise de décision? J’avoue que je ne les voye pas le faire.

Un deuxième scénario consisterait en un «alignement complet» signifiant une reconnaissance mutuelle à tous les niveaux des règles et des normes de chaque partie. Les marchandises peuvent circuler librement. Mais au fil du temps, les règles internes auront tendance à diverger, ce qui mettra l’accent sur les modalités de la reconnaissance mutuelle. Pour ne donner qu’un exemple, si le Royaume-Uni acceptait le bœuf traité aux hormones, l’UE accepterait-elle toujours que la viande bovine britannique entre dans l’UE par l’intermédiaire de la République d’Irlande sans entraves ?

De plus, les biens que le Royaume-Uni aurait importés de pays tiers en vertu des nouveaux accords de libre-échange entreraient-ils librement dans le marché de l’UE27 ?

Mais, et voici le troisième « mais » de la série, s’il n’y a pas d’accord et à la fin, un Brexit dur ? Les deux parties reviendraient à leurs tarifs de l’OMC et les droits de douane devraient être appliqués aux importations dans l’UE27 et au Royaume-Uni. Comment le Royaume-Uni pourrait-il garantir l’absence de frontière dure en Irlande ? Comment l’UE27 ne pourrait-elle pas réinstaller les contrôles aux frontières en Irlande ? La frontière en Irlande est la frontière UE 27. L’UE 27 accepterait-elle la libre circulation de tous les biens provenant du Royaume-Uni via l’Irlande du Nord ? Même ceux que le Royaume-Uni aurait importés de pays tiers, y compris dans le cadre de nouveaux accords de libre-échange conclus entre le Royaume-Uni et des pays tiers ? Le sucre et les viandes brésiliens, les viandes américaines, pourraient circuler librement vers l’UE 27 à travers la République d’Irlande ?

Pour conclure, je ne vois pas comment le «plein alignement» et d’autres conditions pour éviter de réinstaller une frontière dure en Irlande peuvent être remplies si nous obtenons un Brexit dur. Et même si nous obtenons un Brexit doux, la libre circulation des marchandises vers l’UE27 à travers l’Irlande deviendra un gros problème, en particulier pour le secteur agroalimentaire.

Je doute fort que ce que je viens d’évoquer soit une nouvelle pour les négociateurs des deux côtés. Comme dans beaucoup de négociations difficiles, et le Brexit en est une, il y a des problèmes qui ne peuvent être résolus définitivement. Afin de ne pas bloquer les progrès dans tous les domaines de la négociation, on trouve des formules qui tiennent compte des sensibilités – un «fudge».

Dans la question épineuse de la frontière irlandaise, oui, nous pourrions bien devoir accepter le fudge actuel dans le rapport conjoint, et dans le meilleur des mondes attendons un accord qui inclut une large reconnaissance mutuelle des règles et pas de tarifs ni de quotas. Après, au fil du temps, on verra …

En attendant, nous devons nous concentrer sur les négociations commerciales du Brexit. Le fait que le Royaume-Uni honore ses cotisations budgétaires jusqu’à la fin de 2020 donne une forte indication qu’il sera relativement facile de convenir d’une période de transition dans la même mesure, ce qui donnera plus de deux ans aux négociateurs pour finaliser l’accord. Ça ne sera pas facile. Le secteur agroalimentaire devrait toutefois rester vigilant sur les conditions qui s’appliqueraient au commerce après le Brexit et veiller à ce qu’il ne soit pas exposé aux importations en franchise de droits et sans contingent du reste du monde à travers le Royaume-Uni.

Commerce : vers où allons-nous ?

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Depuis l’élection de Donald Trump, en tant que nouveau Président des Etats-Unis, les turbulences auxquelles sont confrontés les grands accords commerciaux ont franchi un nouveau seuil.

Le TPP, accord transpacifique était déjà, avant l’élection, confronté à une puissante opposition du Congrès américain. Les espoirs de certains qu’il puisse encore être ratifié à la saison des canards boiteux – période de transition entre les administrations – se sont envolés et son avenir est désormais plus qu’incertain. Si le TPP est ratifié un jour, ce sera un nouveau TPP. Et renégocier ce nouveau TPP ne sera ni facile, ni rapide, si c’est faisable.

Plus près de nos rivages, le TTIP (accord transatlantique) faisait face également à une opposition forte, mais cette fois, côté Union européenne, et non pas aux Etats-Unis. L’élection américaine ajoute de l’incertitude quant au point d’atterrissage. Avec une administration Clinton, une réévaluation du TTIP suivie d’une relance du processus de négociation était le scénario le plus probable. Mais dorénavant les négociations sont suspendues et parier sur leur résurrection est pour le moins hasardeux.

Le TTIP et le TPP ont rejoint le processus OMC de Doha sur le territoire des mots-vivants…

D’autres négociations commerciales continuent pour autant d’être négociées activement par l’Union européenne, notamment avec le Japon et avec le Mercosur.

Le Japon va réexaminer un certain nombre d’éléments de l’accord, dans le contexte d’un TPP hors jeu et du Brexit.

Le Mercosur est désireux d’avancer dans la négociation, mais les vents contraires aux accords commerciaux, au sein de l’UE, sont beaucoup plus puissants que par le passé.

De possibles accords commerciaux avec l’Australie et la Nouvelle Zélande étaient aussi sur la table de la Commission européenne. Leur impact sur l’agriculture européenne serait négatif, alors que l’intérêt de tels accords pour d’autres secteurs semble dérisoire.

Dès lors, vers où allons nous ?

Pas de grands accords commerciaux, cela ne signifie pas que le commerce va s’évanouir en tant que sujet d’importance. Les exportations agricoles et alimentaires de l’UE sont synonymes de croissance et d’emplois.

A court et moyen terme, et à tous le moins dans les deux prochaines années, il est probable que les Etats-Unis vont focaliser leurs efforts sur la mise en œuvre des accords existants. Les intérêts agricoles américains seront frustrés par l’échec du TPP et seront plus que jamais mobilisés dans leur demande de mise en œuvre d’autres obligations.

Cela signifiera plus de turbulences et moins de prévisibilité.

Pour l’Europe, les dossiers hormones et OGM seront les plus exposés à la pression américaine. Ces deux sujets peuvent toutefois trouver des issues dans ce qui a été négocié ou mis en œuvre.

Il est bon de rappeler que l’agriculture européenne a à de nombreuses reprises était la cible de conflit commerciaux enclenchés hors de ce secteur. Sur les hormones et les OGM, dans leur grande majorité, les agriculteurs européens ne demandent pas des restrictions ou des interdictions qui les mettraient en situation de désavantage. De même, l’embargo russe est la conséquence de conflits géopolitiques.

Donc dans l’immédiat, l’avenir le plus probable est une augmentation des frictions commerciales, sans amortisseurs de négociations en cours. Mais cela pourrait dégénérer si les frictions commerciales actuelles devenaient de véritables guerres commerciales, et ce, même si l’Union européenne n’en est pas la cible. La déferlante de nouvelles barrières commerciales entre acteurs majeurs se ressentirait sur l’ensemble de la planète, et affecterait les intérêts à l’export de l’UE.

TTIP : quels enjeux pour l’agriculture européenne ?

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Les négociations commerciales entre l’UE et les Etats-Unis, dans le cadre du TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ont été lancées le 17 juin 2013. Le TTIP vise à créer la plus grande zone de libre échange au monde, et à définir un ensemble de standards harmonisés entre les deux plus grands blocs économiques. Ces standards communs pourraient, par le volume des échanges affectés, devenir de facto les nouveaux standards mondiaux. Lisez notre briefing sur le TTIP ici.