Are futures the future for farmers?

An evaluation of agricultural futures as a risk management tool in the context of price volatility

Agricultural markets have an inherent tendency towards instability. This is mainly because the supply and demand market fundamentals of the agricultural sector are characterised by rigidity, as food is a basic necessity for consumers and agricultural production is seasonal. Producers of agricultural commodities are therefore much more vulnerable to price shocks than other industrial sectors. ^{^[1]}

This vulnerability became particularly clear during the fallout of the global financial crisis in 2008, which initiated a period of high variations in the prices of agricultural products. As a result, the issue of price volatility has come to the forefront of public policy attention in recent years. ^{^[2]}

This was especially the case within the European Union, where farmers have been gradually exposed to these global price fluctuations due to the increased market orientation of the reformed Common Agricultural Policy. In this context, European policy-makers are considering the need for specific risk management instruments in order to tackle price volatility and/or enable farmers to deal with its negative consequences. ^{^[3]}

While there are several possible tools to achieve this, such as insurances and specialised financial instruments, prominent attention has recently been given to agricultural ‘futures’, which has risen from relative obscurity to become a buzz word and a topic of intense debate in agricultural decision-making circles. ^{^[4]}

This report examines the effectiveness of futures in tackling and managing price volatility by firstly explaining how this instrument works in theory, before assessing its potential benefits and shortcomings, and finally giving an overview of the existing practices and regulations in the European Union.

What are futures, and how do they work?

Futures contracts (or simply ‘futures’) are standardised, binding agreements in which a buyer and a seller agree to trade a specified quantity of an (agricultural) commodity at an agreed price on a given future date.

There are always five standardised elements in these contracts:
1. The type of commodity (for example wheat, corn, meat…)
2. The quantity of the commodity (the number of bushels of grain, pounds of livestock…)
3. The quality of the commodity (using specific grades)
4. The delivery point (the location at which the product should be delivered)
5. The delivery date (the day at which the product should be delivered; there are typically no more than four or five delivery dates per year) ^{^[5]}

These standards are determined by futures exchanges (or futures markets), which are the public marketplaces where people can buy or sell futures contracts. This differentiates futures from forward contracts, which are private bilateral agreements (‘over-the-counter’) between two parties who can freely decide on the terms of the contract themselves. ^{^[6]}

These futures markets add a time dimension to the physical market (or ‘spot market’) for agricultural products. Nevertheless, a key difference with the physical market is that the contract is traded on futures exchanges, and not the actual product itself. Therefore, futures are derivatives, as the value of the contract is derived from the underlying (agricultural) commodity. ^{^[7]}

The price of the futures contract is determined through an auction process at the futures exchange, based on the balance between demand and supply for these contracts. Because these futures contracts are continuously traded on the futures exchanges, they pass through many hands, and in the end the contract will have a different buyer (‘short position’) and seller (‘long position’) than the original ones. ^{^[8]}

The courses of these contracts are monitored on a daily basis, and buyers and sellers pay or receive margins on their future contracts, which are executed by a brokerage firm. ^{^[9]} When the price of the futures drops, the broker will compensate for this price change by withdrawing the corresponding amount of money from the buyers’ margin account and depositing this amount on the sellers’ margin account. Similarly, when the price of the futures contract rises, the gains will be deposited to the account of the buyer and the seller will lose this money on his account. When the buyer or seller is required to deposit more money on his account to cover the losses on his futures contract, this is known as a margin call. ^{^[10]}

In theory, the price of the futures contract and the price in the physical market (‘spot price’) should converge when the delivery date of the contract is approaching. This occurs through arbitrage: if there is a difference between the price on the futures market and the spot price of the commodities on the cash market, traders will buy and sell in these markets to profit from these differences, which will lead to a convergence in both prices. ^{^[11]}

On the agreed delivery date (‘at maturity’), the contract expires and needs to be ‘settled’ in two possible ways: by actually delivering the goods or through a form of cash settlement. It is estimated that less than 2% of the futures contracts are eventually settled through physical delivery, in which the seller actually delivers the agreed amount of goods to the seller. In the large majority of the contracts, the seller simply offsets the contract by buying another futures contract, and receives or pays an amount of money for the expired futures contract (this is often done even before the date of expiration). Because the seller buys back the same amount of futures, his selling position is cancelled out and only the price will vary. ^{^[12]}

Nevertheless, the commitment to deliver the physical commodity remains crucial, as it guarantees that the price of the futures contract will converge towards the ‘real’ price of the commodity (spot price) when the end of the contract approaches. For this reason, the delivery points, i.e. the locations where the products need to be delivered when the futures contract expires, also play a key role. The distance between the physical market and the delivery points of the futures market can require significant transportation and storage costs, and will thus largely dictate the affordability of futures for farmers. Because of these costs, there can be a structural gap between the futures price and the spot price, which is called the base. ^{^[13]}

In general, the quality and success of a futures market is determined by its liquidity, or the frequency at which contracts are traded and the ease at which they can be exchanged. When liquidity is low, there are not enough market participants, it is difficult to exchange futures contracts and neutralise trading positions, and the price of the futures contracts do not reflect the actual price of the underlying product. ^{^[14]}

The proper functioning of futures markets thus requires a sufficient number of actors, both hedgers who want to protect themselves against price changes and speculators who want to bet on these price changes, as this should guarantee that the prices of futures are a good reflection of the ‘real’ prices of the (agricultural) commodities. ^{^[15]} On the other hand, if the futures market is illiquid, a small number of actors will be able to manipulate the prices of futures and the use of futures markets will become unattractive. ^{^[16]}

How can futures be helpful for farmers?

Futures markets perform two key functions which can be helpful for farmers: risk management and price discovery.

In the first place, futures are a risk management tool. Futures contracts give farmers the possibility to ‘lock in’ a certain harvest price for (a part of) their agricultural production, thus excluding the possibility that their selling price will fall in the future. ^{^[17]} This method is commonly referred to as ‘hedging’. As a result, farmers do not have to cope with price volatility for these commodities anymore, as the risk of price changes is transferred from the farmers to speculators, who are willing to accept this risk in the hopes of making a profit out of it. ^{^[18]} ^{^[19]}

Secondly, futures can also be valuable as an instrument for price discovery. As futures markets reflect the price expectations of both buyers and sellers, they allow farmers to estimate the future spot prices for their agricultural products. In the context of unstable agricultural markets, being able to estimate the selling price at the beginning of the production process is especially valuable for farmers. ^{^[20]}

These hedging and price discovery functions thus enable farmers to fix their prices for the future, reduce their risks, and better plan their production and investment decisions. ^{^[21]}

An example of how futures contracts work

Imagine a wheat producer has planted a crop in his field in May, when the price on the physical market (‘spot price) for wheat is €4 per bushel. However, the farmer will only be able to harvest and sell this wheat in September, and is not certain which price he will receive for his products at that moment. If the price of wheat rises between May and September, he will have higher earnings, while he will have less profits if the price drops in the coming months.

In order to protect himself against the possibility of a price drop, he can secure the current selling price by selling a number of bushels of wheat in the futures market in May, and buying a futures contract with the same number of bushels back in September, when he will sell his crops on the physical market. This will enable him to plan his investments over a longer term and limit potential losses. ^{^[22]}

Meanwhile, a bakery may also try to secure a fixed buying price for wheat in order to determine its future production and profits. Therefore, the farmer and the bakery may enter into a futures contract, in which the farmer agrees to deliver 5 000 bushels of wheat to the bakery in September at a price of €4 per bushel. The value of this futures contract will be 20 000 euro (5000 bushels x €4).

In this scenario, the farmer holds the short position (agreeing to sell) while the bakery holds the long position (agreeing to buy). In practice, they can sell their positions for this contract on the futures market at any time, but for reasons of simplicity, we assume in this example that they keep their contract until the expiration date.

By entering into a futures contract, the farmer will receive the price mentioned in the futures contract in September, as any losses on the physical market will be compensated by a gain on the futures market. For instance, let’s assume that when the farmer buys the futures contract in May, the spot and future prices are identical at €4 per bushel of wheat. Because the futures market is assumed to function perfectly, these two prices should also continue to change in the same way.

If in September, the price of wheat has dropped by €1 to €3 per bushel, the farmer will make a loss of €1 per bushel on the sale of his wheat on the cash market. However, the value of his futures contract is now €1 per bushel higher than other futures contracts (€4 compared to €3). Therefore, if he sells his futures contract of €4 per bushel and buys another futures at €3 per bushel, he makes a profit of €1 per bushel. Because the profits on his future position equal his losses on the physical market, his net selling price will still be €4 per bushel. ^{^[23]} (See Example 1)

Likewise, if the price of wheat rises by €1 to €5 per bushel, the net selling price that the farmer receives would still be €4 per bushel, as the additional €1 per bushel he receives for selling his crops on the physical market are offset by the loss of €1 per bushel on the futures contract. (See Table 2)

Notice that in both examples, the gains and losses on the two markets cancel each other out, and the ‘locked in’ price target is achieved: a selling price of €4 per bushel of wheat in September. ^{^[24]}

Before the expiration date, buyers and sellers are also required to have funds on a brokerage account to cover day-to-day gains or losses on their futures contract. Since the market rates for futures contracts change constantly, the margins are settled on a daily basis. These daily gains and losses from the trade in futures are immediately added to or subtracted from the buyers’ and sellers’ accounts by their broker.

For instance, let’s suppose that the price of futures contracts for wheat increases to €5 per bushel the day after the farmer and the bakery agreed on a futures contract of €4 per bushel. In this case, the farmer loses €1 per bushel, because the futures price is now higher than the future price at which he agreed to sell his wheat. The bakery, on the other hand, has made a profit of €1 per bushel, since he has to pay less than the rest of the market for the futures contract.

On the day of this price change, the farmer will therefore ‘lose’ €5 000 (€1 per bushel x 5 000 bushels) on his account, while the bakery’s account will gain €5 000 (€1 per bushel x 5 000 bushels). Nevertheless, it should be stressed that even if the farmer is making losses on his futures contract, it is likely that he is making gains on the ‘real’ price of his products, which is also expected to be €5 per bushel instead of €4.

This example shows that a futures contract is more a financial position than an actual trade agreement between two parties. For this reason, the farmer and bakery can also sell their positions to two speculators. If we apply the scenario of the daily price change mentioned above, the short speculator (‘seller’) would have lost €5 000 on his account, while the long speculator (‘buyer’) would have gained €5 000.

Risks and shortcomings

4.1 Costs related to the use of futures

Farmers who engage in futures contracts are unfortunately also confronted with a variety of costs. First of all, buyers and sellers of futures are required to act through a brokerage firm to conclude their transactions, and these firms receive commissions and fees for conducting these services. Additionally, farmers have to pay in order to open an account with their broker, and are required to pay margins if their futures contracts experience negative price developments. These margins typically represent between 5% and 10% of the value of the underlying commodity. ^{^[25]}

Secondly, futures are a complex risk management tool which requires a significant amount of technical know-how of the markets and regular information on daily price changes. However, individual farmers are often not aware of how this instruments functions in practice, and can therefore sometimes make limited use of it. Although they may hire advisors or advisory bodies who can help them with the use of futures by offering training and/or personalised monitoring of their transactions, this represents a considerable investment for farmers in terms of time and money. ^{^[26]}

Thirdly, while a futures contract may be able to reduce the risk of falling prices for their products, a base risk will always remain: it is possible that the futures price will diverge from the price on the commodity markets, resulting in a lower price for the farmers than the one agreed on in the futures contract. This is a likely outcome if the futures market is not functioning well due to low levels of liquidity. ^{^[27]}

Overall, it is estimated that these various costs cause the price that farmers receive to vary between 75 and 80% of the actual futures price. As a result, these costs can limit the accessibility and profitability of futures markets for the agricultural sector. ^{^[28]}

4.2 Excessive speculation on futures can increase prices and price volatility

As outlined above, futures can be an effective instrument to manage price volatility if their exchanges are functioning properly, since they allow producers to hedge against the price risks on their products. However, it needs to be emphasised that this instrument does not reduce price volatility as such. ^{^[29]}

On the contrary, price volatility is necessary for futures markets to be an effective instrument. If price variations did not occur or were only very limited, futures exchanges would not be attractive for speculators who are searching to make a profit out of these fluctuations, and this would cause futures markets to become illiquid and malfunctioning. ^{^[30]}

Moreover, speculation on futures can even lead to sudden price rises, and more generally to higher levels of price volatility. Indeed, there is evidence that speculation on futures markets can artificially increase the demand for agricultural products, and thus lead to higher prices on the physical markets. In particular, financial speculation on commodity exchanges is seen as one of the main causes for the food price peaks in 2007-2008 and 2010-2011. ^{^[31]}

In both of these periods, the short-term fluctuations in food prices were too sharp to have been the result of changes in the supply and demand factors for these products. For example, in 2008 wheat prices increased by 46% between January and February, fell back almost completely by May, rose again by more than 20% in June and fell back again from August onwards. Likewise, the price of rice rose by a staggering 165% between April 2007 and April 2008. The magnitude of these price fluctuations is so high that it is likely that they were largely driven by speculation, rather than being the result merely of market factors. ^{^[32]}

Only speculators are able to make gains out of these extreme levels of price volatility, while they are detrimental for both producers and consumers. Even short-term price increases are unlikely to benefit agricultural producers, because they give misleading signals and wrong information which guide future production decisions. They can also threaten the income of farmers engaging in futures, as their contracts are likely to suffer from substantial costs and losses during price peaks. ^{^[33]}

Agricultural futures in the European Union

5.1 European futures markets for agricultural commodities

Traditionally, European agricultural markets were highly protected through the guaranteed price system of the original Common Agricultural Policy (CAP). Given that public interventions limited the impact of downward price fluctuations on their incomes, futures contracts were initially not considered as necessary for farmers. ^{^[34]}

However, the subsequent CAP reforms towards a reduction of market support gradually exposed the European agricultural sector to price variations. Faced with price volatility, farmers became increasingly interested in derivative markets for agricultural products. ^{^[35]} As a result, a number of futures exchanges were developed in Europe, and futures contracts can now be traded for a variety of agricultural products. ^{^[36]} ^{^[37]}

The main European futures exchanges for agricultural commodities are situated in London and Paris. The Intercontinental Exchange Futures Europe (ICE Futures Europe) in London offers futures for wheat, barley, canola, coffee, cocoa, cotton, sugar, and soybeans ^{^[38]}, while the Marché à Terme International de France (MATIF) in Paris trades contracts for wheat, corn, barley, rapeseed, potatoes, and sunflower seeds. ^{^[39]} In Central and Eastern Europe, the most advanced and liquid exchange is the Budapest Commodity Exchange (BCE), which offers futures for wheat, corn, barley, rapeseed, and sunflower seeds. ^{^[40]} There are also some smaller futures exchanges, such as the one for olive oil in Jaén (Spain) and the Warsaw Commodities Exchange for wheat (Poland). ^{^[41]} Moreover, there are plans to create futures markets for other commodities, such as dairy products. ^{^[42]}

In the past, there have also been a limited number of futures exchanges in which contracts for animal products were traded, in particular for pork. An early example was the Commodity Exchange (‘Warenterminbörse’) in Hanover, which was created in 1998 and had a significant trading volume in the early 2000s, but was closed due to insolvency in 2008. Likewise, contracts on live pigs and piglets were created in Amsterdam in 1980 and 1991, yet these markets disappeared in 2003. ^{^[43]} A major problem for these exchanges was the lack of market participants: only producers were positioning themselves, while there was limited interest from buyers (slaughterhouses, processors, manufacturers…). ^{^[44]}

In general, the number of futures contracts traded on European exchanges and the use of futures by farmers has increased steadily in recent years. Nevertheless, the number of trading activities is still significantly lower than in the United States, even for commodities which are largely produced and consumed inside the European Union. European farmers also make less use of commodity futures: it is estimated that between 3% and 10% of them have used this risk management tool, compared to 33% in the United States. ^{^[45]}

This remarkable difference can be explained by the fact that the US agricultural policy has traditionally focused more on a free market approach, which led American farmers to search for risk management instruments such as futures a lot earlier than their European counterparts. ^{^[46]} Other reasons for the limited development of futures markets by European farmers include a lack of information and knowledge on futures, the bad image of the instrument due to its association with speculation, and the various costs related to the use of futures (see Chapter 5). ^{^[47]}

5.2 The suitability of different agricultural sectors for futures

The experience of futures markets in Europe also revealed that not every agricultural commodity is equally suitable for a futures based approach. Because of the nature of futures contracts, it is necessary that the underlying products can be standardised, and not every agricultural sector has the same possibilities to do this.

Futures contracts are considered to be a very appropriate instrument for crops, and grains and oilseeds in particular, since it is relatively straightforward to standardise plant products. This is due to the fact that commodities such as wheat, corn, soybeans, and rapeseed are easy to store and deliver, which also reduces the risk that the quality of the product will fall short of the standards required in the futures contract. The standardisation process is even easier for feed grains, which are seen as the most appropriate commodities for futures contracts. ^{^[48]}

As a result, ICE Futures Europe in London and MATIF in Paris offer good hedging opportunities for grains, as these markets have a high level of liquidity, have transparent prices which are accepted as European benchmarks, and farmers can easily access these markets through grain merchants or cooperatives. Moreover, efforts have been made to expand these futures markets, as ICE Futures Europe recently added a second delivery point for wheat in Dunkirk to the traditional delivery point in Rouen. ^{^[49]}

Other plant products also have well-functioning European futures markets. For instance, ICE Futures Europe has a liquid exchange for refined white sugar and all types of cocoa and provides reliable price benchmarks for these products. These markets are liquid because both of these products can be stored for a relatively long period, which enables smooth exchanges and higher trading volumes. ^{^[50]} Nevertheless, certain crops also suffer from very poor liquidity levels on their European futures markets due to limited trading volumes, such as barley and potatoes. ^{^[51]}

On the other hand, creating standardised contracts poses more difficulties for animal products, due to their specialised nature, differences in species and quality, and the perishability of these products which complicates their storage. As mentioned in the previous section, there are no longer any European futures markets for pigs, as they suffered from very poor liquidity. Futures are also not available for beef products, as the production of multiple breads of beef makes it difficult to standardise these products. The trade volumes for lamb products are also deemed to be insufficient to create a well-functioning futures market. ^{^[52]}

Likewise, dairy products are so perishable that they require complex storing procedures, which leads to illiquid futures markets with prices unrepresentative of the physical market. In particular, a futures market for milk is likely to have limited liquidity as it is highly vulnerable for spoiling. However, this does not apply to milk powder, which is easier to store and is thus more suitable for futures trading. ^{^[53]}

In short, the degree to which agricultural products can be standardised is a major determinant for the liquidity, and therefore the success, of their futures exchange markets. Crops, and especially grains and oilseeds, are particularly suitable for a futures approach, while this risk management instrument may have little value for the meat and dairy sectors.

An overview of EU legislation on commodity derivatives

Because of the increase in the trade of (agricultural) commodity contracts and the risks associated with speculation, policy-makers have paid growing attention to the regulation of their derivatives markets. Following the financial crisis of 2008, which was largely caused by problems with these derivatives, the European Union has introduced a variety of legislations to reform and strengthen the European financial markets.

In 2010, a series of reforms were proposed by Michel Barnier, the Commissioner for the Internal Market and Services from 2009 to 2014. This ‘Barnier package’ included the first pieces of EU-legislation regulating the functioning of commodity derivatives markets and the financial actors involved in these markets. ^{^[54]} This chapter will present a brief overview of these regulations and will explicitly focus on the provisions relevant to futures markets and the aspects related to farming.

6.1 Legislation ensuring the proper functioning of derivatives markets

6.1.1 The MiFID Directive and MiFIR Regulation on markets in financial instruments

The Directive 2014/65/EU on ‘markets in financial instruments’ (MiFID) entered into force in July 2014, but will only be fully applied by January 2018 due to the complexity of its technical implementation details. ^{^[55]} The MiFID Directive covers three main elements: position limits, trading venues, and speculative trading.

By establishing position limits, MiFID prevents market participants from holding more than a certain number of commodity derivative contracts at the same time. The specific numbers are determined by the national competent authorities and should be in accordance with the rules of the European Securities and Markets Authority (ESMA).

However, these position limits are not applicable if derivatives are traded to hedge against price risks. In practice, this means that financial entities (such as pension funds) have to comply with these limits, while other participants (such as farmers) are normally exempted from this measure. The aim of position limits is to allow prices and settlements to function properly and therefore ensure convergence in the prices for derivatives and commodities. ^{^[56]}

MiFID also stipulates rules for the trading venues in which commodity derivatives are exchanged, in terms of operational requirements, clearing and settlement services, access to trading, and transparency. Among others, the operators of these venues should be able to distinguish if a trade is performed for reasons of hedging or for speculative purposes, and should publish a weekly report with trading information for their commodity derivatives.^{^[57]}

Moreover, the Directive determines the operation conditions for investors, speculators, and speculating entities (banks, investment firms, and hedge funds), in order to avoid disruptive behaviour, manipulation and unfair trade practices. For instance, in order to avoid abusive trading, high frequency trading on extremely small price changes is not allowed. ^{^[58]}

The MiFID Directive is complemented by Regulation No 600/2014 on ‘markets in financial instruments’ (MiFIR), which entered into force in July 2014 and should also be fully applied by January 2018. MiFIR further regulates trading venues by stipulating that all commodity derivatives traded on exchanges and other regulated markets must be cleared in a non-discriminatory way. Additionally, it requires trading venues and investment firms to continuously publish information on their trading in order enhance the transparency of the market. The MiFIR Regulation also covers commodity derivatives, and includes a definition of agricultural commodity derivatives which includes 20 categories of agricultural products.^{^[59]}

6.1.2 The MAR Regulation and CSMAD Directive on market abuse

Regulation (EU) No 596/2014 on ‘market abuse’ (MAR) and Directive 2014/57/EU on ‘criminal sanctions for market abuse’ (CSMAD) are pieces of legislation against market abuse for derivatives and physical commodities. They entered into force in July 2014, but will only be fully applicable in July 2016. ^{^[60]} ^{^[61]}
The MAR and CSMAD legislations originates from a review of the 2003 Market Abuse Directive and its related laws. Their aim is to ensure that all financial markets in the EU apply the same rules for market abuse, which involves ‘insider dealing, unlawful disclosure of inside information, and market manipulation’.

Abuse of inside information occurs if precise information is kept private while it is reasonably expected or legally required to be made public, and if this can have a significant impact on the prices of derivatives or commodities.

Market manipulation in agricultural commodity markets or their derivatives markets is also forbidden: it is not allowed to give false signals about supply, demand or prices; to secure a dominant position on the supply of demand; or to charge an abnormal price for commodities and derivatives. Specific measures includes the prohibition of abusive strategies for algorithm traders strategies and the manipulation of benchmarks for agricultural commodity indexes. ^{^[62]}

The CSMAD lists the sanctions for these abuses, which are applied by the national competent authorities (in cooperation with ESMA and the financial markets) and can be as high as €5 million and 4 years of imprisonment. ^{^[63]}

6.2 Legislation covering specific market participants
6.2.1 The AIFMD and UCTIS IV Directives on investment funds

The Directive 2011/61/EU on ’Alternative Investment Fund Managers’ (AIFMD) came into force in July 2011 and was fully implemented in July 2015. The AIFMD legislates the authorisation, operation and behaviour of investment funds (AIFs) and their managers (AIFMs). These investments funds involve hedge funds (including those who trade in commodity derivatives) and private equity funds. ^{^[64]} ^{^[65]}

The AIMFD is complemented by the Directive 2014/91/EU on the coordination of laws, regulations and administrative provisions related to ‘undertakings for collective investment in transferable securities’ (UCITS V), which entered into force in September 2014. ^{^[66]} In practice, a UCITS is also an investment fund, and mostly an exchange traded fund (ETF) or commodity index fund. Among others, UCITS V stipulates that these investment funds cannot buy commodity derivatives with the capital of their investors. They should also be able to fulfil certain risk management requirements and monitor the risks on their positions. ^{^[67]}

6.2.2 The CRR Regulation and CRD IV Directive on credit institutions and investment firms

The Regulation No 575/2013 on ‘prudential requirements for credit institutions and investment firms’ (CRR) and the Directive 2013/36/EU on ‘access to the activity of credit institutions and the prudential supervision of credit institutions and investment firms’ (CRD IV) were applied in the EU member states from 2014 onwards. However, some provisions of the new banking rules have long transition periods and will only enter into force by 2019. ^{^[68]}
In general, CRR and CRD IV constitute the legal framework for the authorisation, supervision and rules for credit institutions (banks) and investment firms. Specifically, they regulate how much capital these institutions must hold and which risk management system they must use. These rules cover activities for several derivatives, including futures for (agricultural) commodities. ^{^[69]}
6.3 Relevance of the legislations for futures markets and agricultural products

The legislations of the ‘Barnier package’ could have some positive consequences for farmers engaging in futures contracts, as some of their general provisions are also applicable to futures markets.

By regulating the behaviour of speculators and restricting speculation through position limits, the MiFID Directive can improve the orderly functioning of futures exchanges and can help to ensure that futures are priced correctly. Together with the MiFIR Regulation, it also regulates the trading venues in which futures are exchanged. By laying down the rules and criminal sanctions for market abuse, the MAR Regulation and CSMAD Directive aim at preventing market manipulation on both the futures and physical markets for agricultural commodities.

Additionally, there are measures targeting specific financial actors who are active on futures exchanges. The AIFMD and UCTIS IV Directives prevent the various investment funds (hedge funds, private equity funds, exchange traded funds, and commodity index funds) from using investors’ money to deal in agricultural commodity futures. Meanwhile, the CRR Regulation and CRD IV Directive cover credit institutions and investment firms, and determine the risk management system they must adapt for trading in commodity futures.

However, the provisions in these EU laws apply mainly to general aspects of futures markets, while specific measures dealing with agricultural commodity futures remain very limited. ^{^[70]} This lack of focus on agriculture can be explained by the fact that the legislation was largely influenced by the financial sector and other commodity producers, while the agricultural sector has hardly been involved in the decision-making process. ^{^[71]} As the perspectives of EU farmers interested in hedging have not been taken into consideration, only a few of these new provisions protect their particular interests. ^{^[72]}

Moreover, this complex legislative framework for commodity derivatives will only be fully implemented by January 2018, as important details still need to be settled through technical standards, delegated and implementing acts, and guidelines by the ESMA. The effectiveness of the current legislative framework will thus largely be determined by the implementation decisions on the European and national levels. ^{^[73]} Due to the unfinished natures of the financial reforms, it cannot be guaranteed that European agricultural futures are already sufficiently protected against excessive speculation and market abuse. ^{^[74]}

Conclusion

The overview in this article reveals that futures remain a double-edged sword for the agricultural sector. If their exchanges are functioning properly, futures can enable farmers to secure a certain selling price for their products and estimate these prices at the beginning of their production process. This instrument can thus allow them to deal with price volatility risks and better plan their early production and investment decisions.

However, the use of futures also has several compelling disadvantages. The very nature of this instruments prevents farmers from benefitting from positive price developments for their products, as these prices are fixed by the futures contract. Engaging in futures contracts is also a rather expensive undertaking for farmers, as they need to pay commissions and fees to brokerage firms and advisors to manage these complex financial products on their behalf. Moreover, if the futures market are not functioning adequately, it is likely that the futures price will be different to the price on the physical markets, leading farmers to receive a lower price than the one agreed in the futures contract.

Most importantly, futures do not reduce price volatility for agricultural products as such, since fluctuations in prices are a necessary condition for the proper functioning of their exchanges. On the contrary, excessive speculation on futures can lead to artificial short-term price increases and thus even higher levels of price volatility, which is detrimental to both producers and consumers of agricultural products. In short, futures are not an instrument that can reduce price volatility, but remain at best a useful financial tool to manage its negative consequences.

The access for farmers in the European Union to this risk management tool has increased steadily in recent years, in line with the subsequent CAP reforms aiming at a more market-oriented European agricultural sector. A number of futures exchanges have been created and contracts can now be traded for a variety of agricultural products, particularly on the ICE Futures Europe in London and the MATIF in Paris.

Nevertheless, the trading volumes and the number of farmers using futures in Europe remain far more limited than those in the United States. The recent experiences of European futures markets also show that a futures approach is not equally suitable for all agricultural sectors. Exchanges for crops and oilseeds are widely available and rather successful, as these products are relatively easy to standardise and store, while the perishability of meat and dairy puts structural limits on the development of their futures markets.

Because of this growth in the trade of commodity contracts and their problematic role in the economic crisis starting in 2008, the European Union has introduced a number of legislations to better regulate these financial markets. While this ‘Barnier package’ could lead to the better protection of farmers engaging in futures, it only includes very limited specific measures on agricultural commodity futures and is thus not fully adapted to the specific needs of the agricultural sector. Moreover, as some important technical details still have to be settled, this complex legislative framework will only be fully applicable in 2018, which means that farmers are not yet sufficiently protected against excessive speculation and market abuse on agricultural futures markets.

References

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^{^[1]} M. Roussillon-Montfort, ‘Les marchés à terme agricoles en Europe et en France’, Notes et Études Économiques, No. 30, 2008, p. 101.

^{^[2]} European Parliament, Financial Instruments and Legal Frameworks of Derivatives Markets in EU Agriculture: Current State of Play and Future Perspectives, 2014, p. 20.

^{^[3]} R. Dismukes, J. Bird and F. Linse, ‘Risk Management Tools in Europe: Agricultural Insurance, Futures, and Options’, US and EU Food Comparisons, 2004, p. 28.

^{^[4]} H. Adenacioglu, ‘The Futures Market in Agricultural Products and an Evaluation of the Attitude of Farmers: A Case Study of Cotton Producers in Aydin Province in Turkey’, New Medit, Vol. 10, No. 2, 2011, p. 58.

^{^[5]} CEPS, Price Formation in Commodities Markets: Financialisation and Beyond, 2013, p. 30.

^{^[6]} European Commission, ‘Agricultural commodity derivative markets: the way ahead’, Commission Staff Working Document, 2009, p. 23.

^{^[7]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 104.

^{^[8]} European Commission, op.cit., p. 23.

^{^[9]} R. Kolb and J. Overdahl, Financial Derivatives: Pricing and Risk Management, New Jersey, John Wiley & Sons, 2009, p. 126.

^{^[10]} CME Group, Self-Study Guide to Hedging with Grain and Oilseed Futures and Options, 2015, p. 6.

^{^[11]} European Parliament, op.cit., pp. 22-23.

^{^[12]} CEPS, op.cit., p. 32.

^{^[13]} Roussillon-Montfort, op.cit., pp. 106-107.

^{^[14]} Ibid., p. 104.

^{^[15]} J. Pennings and T. Egelkraut, ‘Research in Agricultural Futures Markets: Integrating the Finance and Marketing Approach’, German Journal of Agricultural Economics, Vol. 52, No. 6, 2003, p. 304.

^{^[16]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 104.

^{^[17]} S. Prehn et al., ‘The impact of long-only index funds on price discovery and market performance in agricultural futures markets’, IAMO Discussion Papers, 2014, p. 7.

^{^[18]} European Parliament, op.cit., p. 19.

^{^[19]} T. Glauben, ‘Options trading in agricultural futures markets: A reasonable instrument of risk hedging, or a driver of agricultural price volatility?’, IAMO Discussion Papers, 2014, pp. 1-2.

^{^[20]} CEPS, op.cit., p. 30.

^{^[21]} J. Loy, Relative Forecasting and Hedging Efficiency of Agricultural Futures Markets in the European Union: Evidence for Slaughter Hog Contracts, 2002, p. 5.

^{^[22]} CEPS, loc.cit.

^{^[23]} CME Group, op.cit., p. 9.

^{^[24]} Ibid., p. 10.

^{^[25]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 114.

^{^[26]} Ibid., pp. 114-116.

^{^[27]} Ibid., p.116.

^{^[28]} European Parliament, op.cit., p. 24.

^{^[29]} Report of the High Level Group on Milk, 2010, p. 18.

^{^[30]} Ibid., p. 19.

^{^[31]} Prehn, op.cit., p. 17.

^{^[32]} O. De Schutter, ‘Food Commodities Speculation and Food Price Crises’, Briefing Note, Vol. 2, 2010, p. 3.

^{^[33]} J. Ghosh, ‘Commodity Speculation and the Food Crisis’, Excessive Speculation in Agricultural Commodities, 2011, p. 54.

^{^[34]} OECD, Managing Risk in Agricultural Policy Assessment and Design, 2011, p. 33.

^{^[35]} S.Tangermann, ‘Risk Management in Agriculture and the Future of the EU’s Common Agricultural Policy’, ICTDS Issue Paper, No. 34, 2011, pp. 5-6.

^{^[36]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 115.

^{^[37]} Dismukes, op.cit., p. 29.

^{^[38]} ICE, Products – Futures and Options, https://www.theice.com/products/Futures-Options/Agriculture.

^{^[39]} MATIF, Commodity Factsheet, http://www.csidata.com/factsheets.php?type=commodity&format=html&exchangeid=91.

^{^[40]} Budapest Stock Exchange, https://bse.hu/newkibdata/120577480/hat160127.pdf.

^{^[41]} Ministry of Agriculture and Trade of the Czech Republic, Information about European Commodity Exchanges, http://www.mpo.cz/zprava120086.html.

^{^[42]} European Commission, op.cit., p. 4.

^{^[43]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 114.

^{^[44]} Ibid., p. 121.

^{^[45]} European Parliament, op.cit., p. 22.

^{^[46]} Dismukes, op.cit., p. 31.

^{^[47]} European Parliament, op.cit., p. 19.

^{^[48]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 113.

^{^[49]} CEPS, op.cit., p. 191.

^{^[50]} Ibid., p. 246.

^{^[51]} Ibid., p. 261.

^{^[52]} Roussillon-Montfort, op.cit., p. 113.

^{^[53]} Report of the High Level Group on Milk, op.cit., p. 19.

^{^[54]} European Parliament, op.cit., p. 39.

^{^[55]} European Commission, Commission extends by one year the application date for the MiFID II package, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-265_en.htm?locale=en.

^{^[56]} European Parliament, op.cit., p. 45.

^{^[57]} Ibid., p. 46.

^{^[58]} Ibid., p. 47.

^{^[59]} Ibid., p. 48.

^{^[60]} European Commission, Proposals for a Regulation on Market Abuse and for a Directive on Criminal Sanctions for Market Abuse, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-715_fr.htm?locale=EN.

^{^[61]} Norton Rose Fulbright, Key things you should know: MAR/CSMAD, http://www.nortonrosefulbright.com/knowledge/publications/117959/key-things-you-should-know-mar-csmad.

^{^[62]} European Parliament, op.cit., p. 52.

^{^[63]} Ibid., p. 53.

^{^[64]} European Commission, Alternative Investments, http://ec.europa.eu/finance/investment/alternative_investments/index_en.htm.

^{^[65]} European Parliament, op.cit, pp. 53-54.

^{^[66]} European Commission, UCITS – Undertakings for the collective investment in transferable securities, http://ec.europa.eu/finance/investment/ucits-directive/index_en.htm.

^{^[67]} Ibid., pp. 56-57.

^{^[68]} Ibid., p. 54.

^{^[69]} Ibid., p. 55.

^{^[70]} Ibid., p. 67.

^{^[71]} Ibid., p. 89.

^{^[72]} Ibid., p. 14.

^{^[73]} Ibid., p. 88.

^{^[74]} Ibid., p. 69.

Has the Common Agricultural Policy realised its income objective?

Traduction à venir.

An analysis of farm incomes in the European Union in comparison with the United States

Improving the welfare of farmers has always been an important goal of the European agricultural policy. When the Common Agricultural Policy (CAP) was created in 1957, one of its five objectives included in the Treaty of Rome was “to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture”. ^{^[1]}

While the initial objectives of the CAP have not officially changed, other dimensions have received increasing attention in the last 25 years, in particular the role of agriculture in achieving environmental sustainability and rural development. ^{^[2]} Nevertheless, there is a general consensus among agricultural economists and specialists that securing the income of European farmers has remained the CAP’s most pressing concern. ^{^[3]} As the European Court of Auditors stated in 2003, “although this is only one of the five objectives of agricultural policy expressly stated in the EC Treaty, the income of the agricultural community runs like a leitmotif through the CAP.” ^{^[4]}

In order to assess how successful the Common Agricultural Policy has been in achieving this objective, this report will examine the evolution of farm incomes in Europe in comparison with those of farms in the United States.

The European Union and the United States adopt a different approach to support the incomes of their farmers. While the Common Agricultural Policy (CAP) of the EU mainly provides direct payments, the US has terminated this payment system and now focuses on supporting the use of agricultural insurances. The difference becomes clear when looking at the respective weight of these instruments: while the US agricultural policy consists of at least 60% insurance tools and no direct payments, the CAP only involves 1% insurance instruments and 60% income support through direct payments. ^{^[5]}

However, as there is a severe shortage of harmonised data on farmers’ income levels, particularly for the period prior to the 1990s, it has been difficult for researchers to assess the effectiveness of both policy approaches. This article will therefore evaluate the agricultural policy of the EU and US by examining the evolution of their farm incomes since the 2000s, based on the available official statistics of the Farm Accountancy Data Network (FADN) and the Economic Research Service of the US Department of Agriculture (USDA ERS).

The general evolution of farm incomes

1.1 Comparing the evolution of farm incomes in the EU and the US

The FADN and USDA ERS statistics are often difficult to compare, as they use a different range of instruments and indicators to collect information about the economic situation of their farms. The statistics are also expressed in different ways: while the FADN data mostly involves averages, the USDA ERS mainly provides information on the total income of farms.

Nevertheless, both databases have one indicator in common that can be used to compare the general agricultural income levels in both parts of the world, namely Farm Net Income (FNI). The FADN database collects data on Average Farm Net Income by correcting Gross Farm Income levels for wages, rents, interests, subsidies, and taxes. ^{^[6]} The USDA ERS adopts a slightly different approach, as it adds the total revenues from farm sales, government payments, and other farm-related income, and subtracts this by the total amount of farm expenses. ^{^[7]}

The Average Net Farm Income of the EU can thus be compared with that of the US by dividing the total US Farm Net Income by the number of American farms and expressing it in the same currency (euro) in real terms. Since the FADN database only provides statistics on Average Net Farm Income between 2004 and 2013, it is necessary to limit our comparison to this period. The results are visualised in Graph 1.

This graph shows that while Average Net Farm Income levels were still similar in both parts of the world in 2006, with €19 586 in the EU and €19 798 in the United States, a different evolution has taken place in the following years. In the United States, average farm incomes rose steadily (with the exception of a downfall in 2009 during the financial crisis) and had doubled by 2013 to €37 750. On the contrary, farm incomes in the EU have stagnated (experiencing a similar drop in 2009), and were even slightly lower in 2013 with an average of €17 903.

It has to be emphasised that a part of the differences in farm incomes can be explained by a divergence in farm structures. While the European Union currently has around 12 million farms with an average size of 15 hectares, the United States only has 2 million farms with an average size of 180 hectares. ^{^[8]} Put differently, it is estimated that only 37.7% of American farms are smaller than 20 hectares, while this number is 86.3% in Europe. ^{^[9]} ^{^[10]} In short, as the average farm size is significantly higher in the United States than in Europe, their average income level also tends to be higher. Nevertheless, the contrast in the evolution of incomes remains striking, as the American agricultural policy has managed to double their incomes in 7 years, while incomes have stagnated in the European Union during the same period.

1.2 The evolution of farm incomes within the EU Member States

Even if farm incomes in the EU as a whole did not increase between 2003 and 2014, the previous figure suggests that they at least remained relatively stable and thus experienced low levels of income volatility. However, the statistics on Average Net Farm Income per member state prove that this broader trend masks the fluctuations and variations at the national level.

In the ‘old’ EU-15, Average Net Farm Income only remained relatively stable in 7 countries (Ireland, Italy, Portugal, Austria, Finland, Spain, and Greece), while there were strong income fluctuations in the other countries (the UK, the Netherlands, Belgium, Sweden, Germany, France, Denmark and Luxembourg). The most extreme example of income volatility was in Denmark, where incomes consisted of €6 299 on average in 2004, dropped massively to a negative amount of – €52 705 in 2008, and rose again sharply to €59 011 in 2013 (see Graph 2).

Within this 9 year period, incomes increased significantly in 4 countries (UK, the Netherlands, Denmark and Belgium), rose slightly in 8 countries (Sweden, Germany, France, Luxembourg, Ireland, Italy, Portugal, and Austria), and even decreased in 3 countries (Finland, Spain, and Greece). In 2013, average farm income levels still diverged sharply between €10 487 in Greece and €66 820 in the Netherlands.

Similar divergences can be seen within the ‘new’ EU-12 member states (see Graph 3). Incomes were highly volatile in 8 countries (Lithuania, Hungary, Czech Republic, Cyprus, Latvia, Estonia, Slovakia, and Malta), while they remained stable in only 4 countries (Romania, Poland, Bulgaria, and Slovenia). The extreme case here is Slovakia, where incomes were mostly negative and reached – €122 033 in 2006 and – €90 365 in 2008, recovering to 15 220 in 2010 before dropping again to – € 8 683 in 2013. Apart from this outlier, farmers in the member states had average incomes of between € 5 771 (in Slovenia) and € 53 979 (in the Czech Republic) in 2013.

Average Net Farm Income levels have increased significantly in 7 countries (Lithuania, Hungary, Czech Republic, Cyprus, Romania, Poland, Bulgaria), risen slightly in 2 countries (Latvia and Estonia) and decreased in 3 countries (Malta Slovenia, and Slovakia) within the investigated period.

In short, the evolution of Average Net Farm Income between 2004 and 2009 has been highly volatile in the majority of the EU countries. Furthermore, incomes have increased strongly in 11 countries, have risen slightly in 10 member states and have even decreased in 6 countries within this timeframe. Significant differences in the economic situation of farmers between EU countries remain, in particular between the ‘old’ and ‘new’ member states.

The evolution of incomes for different agricultural sectors

2.1 Comparing the evolution of incomes per agricultural sector in the EU and the US

Assessing and comparing the evolution of farm incomes in specific agricultural sectors is fraught with even more difficulties, as the US does not provide statistics on Net Farm Income per sector and uses different categories of commodities to those used in the EU. Therefore, the economic situation of the various American agricultural sectors will be assessed by analysing their average Net Cash Farm Income (NCFI).

The difference from Net Farm Income is that Net Cash Farm Income only includes cash revenues and expenses of farmers, while it excludes several relevant aspects such as inventory changes and and the costs of wages, rents, and interests. ^{^[11]} As such, this indicator is not entirely comparable with Net Farm Income, but it nevertheless remains the most useful indicator for our comparison.

Graph 4 presents the evolution of Average Net Farm Income in Europe for different agricultural sectors. They reveal that income levels have remained relatively stable for producers of some commodities (horticulture, permanent crops, cattle, sheep and goats, and mixed sectors), while other sectors have experienced high levels of income volatility (field crops, pigs and poultry, milk, and wine). Graph 4 FArms Income

Additionally, Table 1 shows that farms in half of the categories saw their incomes decline since 2004, namely in the wine; horticulture; cattle, sheep and goats; and mixed agricultural sectors. Average Net Farm Income has increased only slightly in the milk and permanent crop sectors, while it has risen significantly for field crops, pigs, and poultry.

Unfortunately, the statistics of the USDA ERS on Net Farm Cash Income per sector are limited to the period 2010-2013. Nevertheless, the data shows a clear pattern: incomes have risen significantly for all agricultural sectors, especially for mixed grain and corn, whose revenues more than doubled in three years time (see Graph 5 and Table 2). If we look at the same period for the FADN data, it is clear that farm incomes in the EU have only increased slightly for wine, livestock and mixed agricultural producers, while they have even decreased for the field crops, permanent crops, horticulture, and milk sectors (see Table 3).

In short, half of the specific agricultural sectors in the EU were confronted with significant volatility and half of them saw their incomes decline over a period of 9 years.

Meanwhile, the United States has managed to significantly increase the agriculture average Farm net income and, during a 3-year period (2010-2013), to increase the incomes for all agricultural sectors, while the EU faced stagnation and decline for all of sectors except pigs and poultry.

2.2 The evolution of farm incomes within the EU Member States: the example of ‘other permanent crops’

Even where the general evolution of income levels gives the impression that the revenues in some sectors have been rather stable throughout the years, these figures hide diverging evolutions at the national level. For instance, if we focus on the category “other permanent crops” (which covers among others fruits, nuts and olives) the more or less straight line in Graph x is misleading as it hides the variations at the national level (Graph 6 and 7).

Within the traditional EU-15 Member States, the ‘other permanent crops’ sectors have only experienced a pattern of relatively stable incomes in 4 countries (Greece, Spain, Italy, and Portugal), while there were strong fluctuations in 7 countries (Belgium, Denmark, Germany, France, the Netherlands, Austria and the United Kingdom). Furthermore, Denmark and the UK experienced periods of negative average income levels, respectively in 2004-2006 and 2004-2005.

Graph 6: Average Farm Net Income in the EU-15 countries for ‘other permanent crops’

The situation has been even worse within the EU-12, as all of the countries producing ‘other permanent crops’ were confronted with strong income fluctuations in this sector. In Hungary, the average income levels were even negative in 2004 and 2007. The income drop in the Czech Republic has been particularly striking, as it fell from €53 156 in 2006 to €20 554 in 2013.

In 4 EU member states (Austria, the Czech Republic, Latvia, and Spain), the economic situation of these particular sectors has worsened between 2004 and 2013, while it improved slightly in 4 (Greece, Italy, Romania and Slovenia) and significantly in 11 countries (Belgium, Bulgaria, Denmark, Germany, France, Hungary, Lithuania, the Netherlands, Poland, Portugal, the United Kingdom).

Conclusion

The analysis of the statistics provided by the FADN and the USDA ERS enables us to evaluate whether the Common Agricultural Policy has achieved its main objective of increasing the earnings of European farmers.

Firstly, the data on Net Farm Income levels showed that after 2006, when farm incomes were still on the same level in both parts of the world, the United States has managed to double its incomes by 2013, while the European Union experienced stagnation and even a slight decrease during the same period. Furthermore, while these general figures suggested that incomes have been relatively stable in the EU, this masks the fact that farm incomes were highly volatile in the majority of the member states.

Secondly, a focus on the different agricultural sectors revealed that the income of EU producers has dropped since 2004 for half of the commodity categories and that almost all the EU agricultural sectors have experienced a stagnation or decrease since 2010. In contrast, between 2010 and 2013, the United States managed to raise the incomes of all their agricultural sectors significantly. The evolution of the sectoral incomes within the EU member states also exposed that most of the agricultural sectors in Europe have been affected by high fluctuations in revenues.

As such, the statistics suggest that the incomes of European farmers have not improved since 2004, despite the fall in the number of farmers and some on-going restructuration of the EU agri-sectors, and that they were not shielded from volatility.

The difference in the patterns between incomes in the EU and the US should lead us to question the effectiveness of the agricultural policies put in place on both sides on three essential elements:

– the creation of a positive environment for the competitiveness of agricultural businesses, encouraging investment in productivity and sustainability;

– the opening of new markets, both for exports and in the domestic context, for each sector, notably via commercial leverage, innovation, and regulation;

– the capacity of the agricultural sector to be effectively armed at the sectoral level and at farm-level in order to continue to grow on volatile markets.

In other words, this data raises the question of the effectiveness of the CAP as it is today and as it has evolved since the start of the early 2000s. In view of the challenges of sustainable growth and competitiveness, the EU must provide the means to the European agri-food sector to regain its unequivocal dynamism.

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^{^[1]} European Parliament, Comparison of Farmers’ Incomes in the EU Member States, 2015, p. 11.

^{^[2]} OECD, Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union, 2011, p. 22.

^{^[3]} Ibid., p. 142.

^{^[4]} B. Hill, Farm Incomes, Wealth and Agricultural Policy: Filling the CAP’s Core Information Gap, 2012, p. 20.

^{^[5]} Ibid., pp. 13-14.

^{^[6]} FADN, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/database/database_en.cfm.

^{^[7]} USDA ERS, http://www.ers.usda.gov/data-products/farm-income-and-wealth-statistics.aspx.

^{^[8]} European Commission, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-631_en.htm.

^{^[9]} European Commission, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/File:Agricultural_holdings,_by_size_of_holding,_by_country,_2013.png.

^{^[10]} D. Newton, ‘Small Acreage Farming in the United States’, USDA ERS Economic Information Bulletin, 2014, p. 3.

^{^[11]} USDA ERS, http://www.ers.usda.gov/data-products/farm-income-and-wealth-statistics/update-and-revision-history/faqs.aspx.

Une politique européenne en besoin de rupture ou d’adaptation ?

Réformée en 2014 pour être plus compréhensible et en lien avec les attentes de la société européenne, la PAC actuelle est-elle la réponse politique aux défis que l’Union européenne doit relever pour les 15 ans à venir ?

En liant 30 % des aides directes aux problématiques de durabilité environnementale et climatique, ainsi que des moyens dévolus à la politique de développement rurale, la PAC réformée a voulu apporter des réponses – dont l’optimisation doit demeurer un objectif – s’agissant d’une des deux faces de la durabilité.

La seconde face du défi sociétal à relever est celle de la durabilité alimentaire ou, autrement dit, du défi de la sécurité alimentaire mondiale et de la responsabilité que l’Union européenne, pour sa part, doit assumer.

Pour y répondre, les différentes zones du monde à même de le faire, dont l’Union européenne, sont toutes confrontées :

au défi d’investissements durables et cohérents tant agricoles qu’industriels,
Au défi de l’intégration de l’innovation et des technologies de performances.
au défi de la volatilité des marchés pour qu’elle ne casse pas un développement pérenne des productions.

Le constat de l’indissociabilité de ces deux volets – durabilité environnementale et durabilité économique – apparaît comme la condition liminaire à tout développement pérenne et à toute politique publique efficace.

Sans producteurs agricoles, il ne peut y avoir de gestion effective de l’environnement en Europe ; sans conduite durable des ressources naturelles, il ne peut y avoir de réponse au développement nécessaire de la production agricole.

La PAC, telle qu’elle existe aujourd’hui, passe-t-elle ce test de co-efficacité économique et environnementale pour conduire le secteur agricole et agro-alimentaire sur les voies d’une compétitivité renouvelée, durable associant croissance, préservation et modernité ?

Le monde dans lequel nous évoluons a changé : fragilité de ressources naturelles limitées, dangers et déjà effets du changement climatique, globalisation, volatilité et instabilité accrues des marchés agricoles et alimentaires.

Dans ce contexte, nos partenaires agricoles mondiaux ont adapté leur capacité de réponse de leurs politiques publiques.

L’Union européenne a conduit une réforme avant tout sociétale, qu’en est-il de son volet économique ? A ce jour, l’Union européenne demeure avec les principes et outils découlant des réformes Mac Sharry et Fischler.

La rupture des marchés agricoles mondiaux de 2007 n’a pas, de fait, été intégrée. Parallèlement, la productivité agricole européenne marque le pas depuis deux décennies, et la compétitivité comparée des filières européennes dans son sillage.

Si un maître mot utilisé comme un leitomiv ou une incantation est la simplification administrative de la PAC, ne conviendrait-il pas de viser l’efficacité d’une PAC à laquelle il faut redonner un souffle nouveau : plus européenne et ramassée, plus durable, plus économique et plus moderne ?

Pour cela, trois mots clés semblent incontournables, nécessaires et suffisants : Durabilité, Résilience, Investissement.

Résilience aux marchés

Outils assurantiels, outils financiers, outils règlementaires : Quelles contributions possibles pour une meilleure résilience du secteur agri-food européen ?

Des outils pour répondre à quelles problématiques ?

aléas climatiques et sanitaires ;
aléas de marchés (variations fortes des prix, fermetures subites de marché du fait embargo ou chute confiance des consommateurs) ;
Objectifs poursuivis :
- Favoriser une croissance européenne non entravée, ni cassée du fait d’un ou plusieurs facteurs mentionnés ci-avant.
- Favoriser la pérennité d’une agriculture européenne :
  - dont le modèle est basé sur des centres de décisions fortement ancrés localement, et principalement familiaux;
  - qui assure une double mission de production alimentaire et de production de biens publics reconnus et demandés par la société.
- Favoriser une agriculture à même d’être au plus près de la demande, d’anticiper les évolutions des consommateurs, et de dérouler des stratégies d’investissements offensives pour préserver ses positions et en conquérir de nouvelles tant sur son marché domestique qu’à l’international.

Quelles réponses existent-elles à ce jour ?

UE : aides directes de base, aides couplées, interventions publiques et aides au stockage public, mesures d’urgence & réserve de crise, gestion des aléas 2^nd pilier PAC (assurances & fonds mutuels risques de production, income stability measure) ;

Autres grandes régions du monde : soutien à la production sur base assurances production et assurances marges/prix ; et/ou soutiens se basant sur des politiques de prix garantis ; fiscalité revenus, fiscalité produits ;

Quelles efficacité relative des politiques publiques en tant qu’instruments de réaction/adaptation aux chocs des marchés volatiles ?
- Quelle efficacité budgétaire ? Ratio budget public mobilisé et argent bénéficiant à l’activité de l’exploitation agricole :
  - Aides directes UE, aides couplées : parties captées prix foncier, intrants (matériels et intrants courants), prix des services, aval.
  - Dispositifs assurantiels : enseignements des dispositifs existants : US, ESP, FR
- Quelle efficacité économique ? réactivité aux crises
  - Aides directes UE : effet de distorsion de la réalité économique ßà aides directes de base (hors aides public goods)? Aides au revenu annuelles et forfaitaires pour l’exploitation :
    - Ou intégralement nécessaires en années moyennes pour l’équilibre économique de l’exploitation, auquel cas, ne constituent pas une « marge de réserve » pour faire face aux crises de marché
    - Ou dans les autres cas, captées pour partie par amont et aval de l’agriculture et pour une autre incitant à adopter des schémas d’exploitation qui les intègrent en recettes courantes.
  - Outils communautaires de régulation des marchés :
    - Prix d’intervention :
      - Bœuf : dispositif inopérant
      - lait, céréales : très déconnectés de l’évolution des coûts de production. Se déclenchant pour des prix de marché nettement plus bas que les dispositifs anti-crise des concurrents de l’UE
    - Stockage privé : un palliatif à un système d’intervention publique inopérant si tant est que le déclenchement par la Commission européenne est réalisé à un niveau de prix de marché suffisamment haut, avec des aides au coût de stockage attractif, tout en sachant éviter les stockages relevant de la sphère privée
    - Réserve de crise et mesures de crise : temps de réaction important ; bilan mesures mises en œuvre : décision d’impact politique, sans effet économique ; réluctance des services Commission à activer réserve de crise.
    - Mesures gestion crises 2^nd pilier : mise en œuvre embryonnaire. Analyse des freins à la mise en œuvre de l’outil de stabilisation des revenus (non sectoriel, seuil de 30 % minimun de perte sur l’exploitation…)

Quels outils à concevoir pour le futur ?

Marchés à termes : réponse globale ou réponse calibrée pour quelques secteurs spécifiques et types d’opérateurs particuliers ?

Assurances productions (climat et sanitaire) : quels besoins complémentaires ?

Outils offensifs d’analyse des marchés et des tendances, et outils renforcés de promotion et de commercialisation sur tous les segments de marchés ?

Crises de marchés :
- Assurance revenus / assurances marges et/ou gestion physique de stocks (intervention, aide au stockage privé) ?
  - Stockage physique : quel potentiel dans un marché ouvert ? Peut-on conjuguer système d’intervention publique, et prix d’intervention versus prix mondial+coûts d’approche+protection tarifaire EU ?
- Niveau 1 – UE : Coûts de production garantis ? Assurance de base par secteur, européenne & gratuite, avec garantie sur la base de quel critère :
  - Excédent brut d’exploitation moyen – par atelier de production ?
  - marges ?
  - ou prix de base ?
  - Quels niveaux définir au niveau EU ?
  - sur une base individuelle ? sur une base indicateurs régionaux. ? nationaux ? , européens ?
  - flexibilité budgétaire interannuelle européenne ou création d’un fonds européen alimenté chaque année par une partie définie du budget PAC (rôle du fonds : gestion et contrôle des demandes ? capacité d’endettement ?….)
  - quelle interface pour les agriculteurs (via EM, via assureurs/banques ?).
  - quelle efficacité budgétaire du dispositif ?
- Niveau 2 – UE : se garantir un degré choisi de marge positive (X%) ou de revenu certain (X EUR).
  - Assurances complémentaires ou fonds mutuels ?
  - Approche par filières ? dispositifs européen (unique ou régionalisé), nationaux ou régionaux ?
  - Quel cofinancement UE par tranche supplémentaire de marge, de revenus, d’EBE ou de prix (selon critère retenu) ?
  - marges de manœuvre OMC de l’UE.

quel système de réassurance pour les assureurs privés

traitement fiscal épargne dans fonds mutuels ?

Calibrage niveaux 1 et 2 et impact budgétaire « redistributif » PAC entre EM ?

Une chaine alimentaire équilibrée et responsable :
- Capacité de l’amont agricole à s’organiser et à exercer un pouvoir réel de négociation au sein de la chaine
  - analyse critique des dispositions relatives aux secteurs les plus avancés
  - préconisations pour plus d’efficacité : quelle part pour l’engagement de filière, quelle part relevant du législatif ?

Actions envisageables pour le court terme (échéance 2018) :

Amélioration droit chaine alimentaire, ajustement pour lait, sucre, extension autres secteurs.
Engager la PAC vers une politique dynamique de garantie des revenus/EBE/marges :
- Recaler les outils du 2^nd pilier de gestion des risques : des outils sectoriels, recalibrés.
- Décider d’un transfert du 1^er vers le 2^nd pilier PAC de X % utilisables exclusivement pour financer des outils de gestion des risques et des outils d’aides aux investissements agriculture performante et/ou stratégiques (cf partie investissements).

Durabilité & Rémunération des biens publics

Quels biens publics demandés et attendus par société ?
1. espaces ruraux ouverts
2. production : chaine de croissance et emplois amont & aval dans régions
3. impact connexe sur croissance autres secteurs : tourisme, secteur services et industrie (avec fournisseurs et prestataires de services communs)
4. capacité à accroitre production face à défi alimentaire mondial (pb géopolitique de 1^er plan)
5. réponses à des exigences plus pointues de la société européenne (bien être, normes sociales, normes de production OMGs, génétique, facteurs de croissance…., jouissance espaces ruraux… alimentation saine et éducation nutritionnelle)
6. gestion sol/eau/air :
  1. qualité environnement et lutte contre changement climatique
  2. capacité de production pour les générations à venir

Quels coûts, quelles rémunérations :
1. Non rémunérées par marché à ce jour,
2. Non susceptible de l’être à CT ou MT. Opposition entre orientation par les marchés et compétitions afférentes entre les différentes régions de productions mondiales (ayant attentes, exigences et standards différents) qui incitent à une vision CT de maximisation des gains et minimisation des coûts, et l’impératif de biens publics.
3. Nécessité de rémunération à apporter au producteur : légiférer sans rémunération ne saurait être une réponse efficace cohérente car soit impliquerait baisse biodiversité par un double mouvement de concentration et d’abandon selon les zones, ou/et baisse drastique de la production allant à l’opposé de l’exigence de contribution à la sécurité alimentaire.
  1. Rôle relevant de la puissance publique car elle doit assumer ses choix de sociétés (sociaux et économiques), et sa responsabilité de gestion de territoires

Quelles réponses possibles ?
1. Faire le constat que maintenir & développer production agricole, agir pour l’environnement et l’urgence climatique & maintenir les valeurs EU pour l’agriculture et les territoires sont des facettes d’un sujet indissociable, à traiter ensemble à une réponse commune, unique, européenne est-elle possible ?
2. Au niveau PAC, il s’agirait de :
  - Compenser les surcoûts liés à :
    - des déficits de compétitivité structurels régionaux,
    - des choix environnementaux de société non rémunérés par les marchés,
  - Apporter des réponses ponctuelles pour relever des défis supplémentaires spécifiques et limités dans le temps par la mise en œuvre de solutions portant en elles leur équilibre économique, moyennant un soutien à aux investissements nécessaires (investissements matériel, immatériel, adaptation des structures de production…)
3. Aujourd’hui : greening portant sur des obligations de moyens à mettre en place + MAE + aides zones et filières défavorisées : paiements pour des itinéraires techniques à mettre en œuvre ou maintenir
4. Pour le post 2020, peut-on avoir un seul dispositif d’aides répondant aux problématiques d’environnement, de changement climatique et de durabilité socio-économique de régions/secteurs à faible compétitivité structurelle :
  - une mesure pour répondre au défi des biens publics de base communs à l’UE en laissant aux acteurs économiques le soin de décider et mobiliser les moyens les plus pertinents pour les réaliser (avec 3 niveaux aides/ha selon leur efficience A, B ou C)
  - une mesure pour compenser ponctuellement les coûts liés à l’engagement d’aller au delà pour répondre à des problématiques régionales particulières
  - Un soutien aux investissements pour ceux allant au delà, (par nécessité ou par choix) en prévoyant (?) un soutien cash flow limité (3 ans?) dans le temps pour la période de montée et arrivée des bénéfices que devront induire ces investissements. Mesure relevant du pilier Investissements de la PAC nouvelle.
  - une mesure pour traiter du déficit structurel de compétitivité d’une région ou d’une filière dans une région.
  - Elargir la notion de durabilité à la durabilité des modes de consommation, en faisant notamment un lien sur les aspects éducatifs et nutritionnels.
Pour le volet «biens publics environnementaux», peut-on relever le défi de changer la démarche pour une politique d’objectifs en matière d’environnement/émissions (greening et mesures agri-environnement) ?
- Quelles conditions et étapes pour passer d’une obligation de moyens définis par la réglementation (avec toute la complexité liée aux demandes de flexibilités nationales qui en ont découlé) à une orientation par les résultats à atteindre :
- Dans cette optique, deux schémas sont imaginables (l’un étant exclusif de l’autre):
  - Soit se baser sur l’ergonomie du greening actuel, de faire reconnaître l’usage de techniques d’agriculture de performance comme moyen de remplir l’ensemble des exigences greening,
  - Soit d’abandonner les principes de règlements définissant des modes culturaux à respecter et se baser sur une comptabilité émissions des exploitations avec définition des résultats à atteindre et non des moyens à mettre en œuvre pour se faire.

1^er schéma : les techniques d’agriculture de performance comme équivalence aux exigences « greening ».
- Dans ce cadre, une quantification des gains environnementaux d’un usage des différentes techniques d’agriculture de précision peut-il être présenté ?
- Si oui, une équivalence globale aux exigences greening pourrait-elle être définie et validée dés lors qu’une exploitation agricole met en œuvre les dites techniques.
- La rationalité de la mesure impose que le principe de confiance en la personne (l’agriculteur) redevienne la base de la réglementation et son application : la détention des moyens techniques idoines doit être la condition suffisante sur laquelle les contrôles de respect de la réglementation se basent. Dès lors que ces moyens sont détenus (directement ou contractuellement), quel serait en effet l’intérêt de l’agriculteur de ne pas les mettre en œuvre ?!
- Les agriculteurs ne souhaitant pas s’insérer dans ce schéma auraient à mettre en œuvre les mesures classiques d’un greening (modes culturaux à appliquer). Ces mesures ‘classiques’ auraient vocation à être réduites en nombre par rapport aux mesures et flexiblités accordées par le règlement actuel
- Le dispositif restant basé sur les mêmes principes que celui existant actuellement, le débat demandé par les ONGs (et pour des raisons différentes aussi par certaines organisations agricoles de l’UE) sur l’efficacité environnementale des mesures actuelles devra être géré. D’aucuns voudront le relier à un débat sur l’efficience du budget PAC, avec des demandes de renforcement des exigences qui seront sans doute très audibles des politiques et des relais d’opinion quand bien même leur traduction sur en mesures «traditionnelles» iraient clairement à l’inverse de l’exigence de simplification.
2^nd schéma : Changer le paradigme des exigences de base de la PAC sur l’environnement et le changement climatique avec un dispositif se basant sur des bilans d’émissions des exploitations. Dans ce cadre :
- Il s’agirait de couper court aux idées d’un greening 2 constitué par des contraintes renforcées sur les pratiques culturales en basant le dispositif sur la finalité (maîtrise / réduction des bilans émissions de la production agricole) et en laissant aux agriculteurs le choix des moyens à mettre en œuvre pour atteindre le but défini en la matière. Cela implique de répondre à un certain nombre de questions.
- Peut-on envisager, à l’instar de l’Irlande, de demander au niveau EU, à un terme à fixé, un bilan des émissions des exploitations agricoles (commerciales?) ? Il s’agirait d’obtenir une photographie de la situation actuelle pour avoir un rendu des émissions rapportées aux quantités produites dans chaque exploitation.
- Quelle comptabilité « émissions » ou efficacité énergétique/carbone de la production peut devenir la base des exigences environnementales de la PAC vis-à-vis des agriculteurs ?
- Si une telle option était à envisager, au regard des orientations du Conseil européen d’octobre 2014 en matière de changement climatique:
  1. quel critère pour comparer les niveaux atteints par les différentes exploitations : émissions par tonnes produites? Bilan carbone total (émissions et stockage) rapporté à la production ? …. ?
  2. Quels objectifs assigner aux Etats membres et aux exploitations ? L’effort de réduction doit-il être assigné aux Etats membres en leur laissant le soin de décider de la mise en œuvre au niveau des exploitations ? ou bien la PAC doit être définir les règles de répartition de l’effort de réduction entre les différentes exploitations ?
  3. Si l’effort de réduction est à gérer directement par des règles s’appliquant au niveau des exploitations :
    - Pour les exploitations (A) ayant des ratios émissions/tonne produite inférieurs à la moyenne EU pour la dite production: baisse du ratio émissions par tonne produite de X % sur la période ?
    - Pour les exploitations (B) présentant des ratios émissions/tonne produite supérieurs à la moyenne EU et inférieurs à un ratio donné : rejoindre en 2027 la moyenne EU de début de la période et baisse de X % sur la période (la clause la plus ambitieuse s’appliquant pour traiter le cas des ratios proches de la moyenne).
    - Pour les agriculteurs (C) situé au delà, obligation de passer sous la barre d’un plafond maximal avant la fin de la période et de baisser leur ratio a minima de X %
    - Laisser le choix aux agriculteurs des moyens à employer pour atteindre ces objectifs
  4. Implications, contrôles et sanctions :
    - Des niveaux d’aides/ha «rémunérations biens publics de base » différents selon les catégories (A), (B) et (C) ?
    - Un suivi annuel du ratio d’émissions est-il gérable et praticable ?
    - Le respect des engagements devrait intégrer les variabilités naturelles (météorologie, pestes….) et donc devrait-il se baser sur une moyenne tri(?)ennale ?
    - En cas de basculement de l’efficacité d’une exploitation d’une catégorie à une autre (constaté avec un an de décalage), ajustement corolaire du niveau d’aide (avec le même décalage d’un an) ?
    - Pour les exploitations restant au delà du plafond maximal en fin de période, exclusion de l’aide « rémunération biens publics ».
  5. Accompagnement des investissements à réaliser par les exploitations agricoles pour réduire leurs émissions : sur l’ensemble de la période, les dits investissements devraient être éligibles à un soutien (cofinancement) renforcé dans le cadre de la PAC (cf partie investissements)

Pour le volet « durabilité des modes de consommation, fonder des programmes de distribution permettant de délivrer de véritables « food stamps » sur le modèle américain, en faisant la promotion de régimes équilibrés dans les écoles (cantines scolaires) et services publics (hôpitaux, cantines des administrations, etc), et auprès des organismes de distribution aux plus démunis. Ces food stamps feraient l’objet de critères d’origine pour les achats notamment.

A court terme (échéance 2018) : Préparer le dispositif post 2020 pour ancrer le greening dans le 21^ième siècle et en faire un outil conciliant production et environnement dans le cadre de la législation existante :

simplifier les mesures du greening actuel en
- diminuant le nombre d’options ouvertes,
- revisiter les mesures conservées pour les rendre plus claires, moins complexes (travail de propositions à faire), avec en échange :
Suivant l’option choisi pour le moyen terme (Schéma 1 ou Schéma 2):
- inscrire l’exigence (?) d’un bilan émissions des exploitations (au delà d’un seuil de X ha ?) pour le 1er juillet 20XX (cette date doit être inclue dans la période de validité de la PAC actuelle) et decider des options “durabilité” pour la PAC suivante.
- Se mettre en état de démontrer les apports de techniques de production et leur pertinence face aux objectifs de qualité environnementale et de biodiversité.
- Inscrire les investissements d’agriculture de performance comme investissements prioritaires avec ajustement des programmes de développement rural en flêchant une partie de fonds (nouveaux) y afferent. (cf partie investissements)
Décider de la prolongation de 2 ans (?) des règlements PAC actuels afin de donner un temps credible de préparation aux nouvelles orientations (tant durabilité que resilience et investissement) et être en cohérence avec le calendrier de renouvellement de la Commission et du PE.

Une politique d’investissements :

Moyens et orientations pour reprendre les chemins d’une croissance durable

Quels sont les déficits d’investissement par filière dans l’UE :

Pour relever le défi de la compétitivité
Pour relever le défi de la durabilité.

Où sont les retards de l’UE ?

Analyse des investissements nécessaires :
- Pour des gains de productivité/compétitivité : y-a-t-il lieu de prévoir un plan européen de saut technologique?
- Agricoles non productifs (durabilité/environnement)
- Coûts et Cycle de vie de ces investissements, retours sur investissements attendus (conditions et paramètres financiers).

Quelle est la capacité actuelle des secteurs à porter ces investissements ?

Analyse critique du dispositif actuel
- Quelles sont les stratégies européennes d’investissement existantes ?
- Implication des filières dans définitions de politiques sectorielles d’investissement ?
- Quelles pertinences des incitations financières actuelles ?
- Quel accompagnement des demandeurs en amont et aval de l’investissement ?

Peut-on définir une stratégie européenne de catalyseur des investissements constituant des leviers de croissance :
- Secteurs prioritaires ?
- Types d’investissements prioritaires ?
- Graduation des intensités d’aides publiques et de cofinancement européen :
  - Investissements productifs de durabilité
  - Autres Investissements de durabilité
  - Sauts technologiques productifs
- Utilité d’un accompagnement court terme du cash flow des exploitations investissant ? si oui, pour quels investissements, et comment ?

Intégrer le nouveau contexte économique de volatilité renforcée des marchés au besoin d’investissements :
- Quels outils financiers sur lesquels adosser la réalisation des investissements ?
  - Garanties bancaires
  - Assurances « pertes de revenus, pertes de marges » ? Analyse des types de mesures envisageables (prise en charge annuités, report annuités, étalement capital dû et prise en charge intérêt de la période « blanche » )? sur quels critères, exploitation ou atelier, type de déclenchement, primes et viabilité.
  - Rôle soutien public via PAC
  - Rôle BEI et rôles banques commerciales et compagnies d’assurance ?

Dynamiser les exportations européennes :
- Renforcer les investissements immatériels européens pour la conquête de nouveaux marchés et augmenter les parts de marchés sur ceux existant :
  - Développer la politique européenne de promotion
  - Assigner à l’agence européenne des objectifs et missions en matière de connaissance des marchés et d’accompagnement d’acteurs économiques à l’exportation (mise en réseau, mise en relation avec des acteurs des pays cibles…)
- Adosser la conquête de marchés pays tiers sur des outils de gestion du risque commercial tel que des garanties de crédits

Actions court terme (échéance 2018) :

cibler un type d’investissement prioritaire européen (technique alliant performance et durabilité ?) et réserver le fruit d’un transfert du 1^er au 2^nd pilier aux mesures d’appui à ces investissements et aux mesures rénovées 2^nd pilier de gestion des crises.
Renforcer les actions d’analyse économique et de conseil de l’agence européenne en lien avec le développement d’uns stratégie export (parallèlement à la diplomatie économique que la Commission veut developer).

La résilience agricole et alimentaire : un enjeu planétaire

Il est des évolutions dont l’avènement est quasi-certain, et le besoin croissant en nourriture en fait partie. En revanche, comme souvent, les solutions à apporter et stratégies à mettre en œuvre génèrent plus de questions que de réponses opérationnelles.

D’ici à 2030, la population de la terre passera de 6,9 milliards à 8,4 milliards (sources ONU – FAO). Cette hausse de près de 22 % de la population en deux décennies est largement inéluctable, les projections ayant plutôt été revues à la hausse qu’à la baisse.

Cette évolution s’accompagne d’un changement des habitudes nutritionnelles dans les populations des pays en développement. Au-delà de la croissance globale en protéines, la part des sources animales de protéines croît, du fait d’une substitution des sources végétales par des sources animales en Asie de l’Est, Amérique latine et central, en Afrique du Nord et au Moyen orient (FAO). D’où une hausse anticipée de 40 % de la demande protéique mondiale pointée par la FAO d’ici à 2030.

Dès lors se pose immédiatement la question de comment nourrir la population mondiale alors même qu’une partie importante de nos contemporains est d’ores et déjà en situation de sous ou mal-nutrition ?

Relever le défi de la sécurité alimentaire n’est pas une option, mais un impératif humain et géopolitique pour notre monde. Il est de la responsabilité des pouvoirs publics de faire preuve de volontarisme en la matière.

Cela implique de questionner les leviers d’action qui existent à court terme, à périmètre de production constant, et ce s’agissant :

De la réduction des pertes en agriculture ;
De la lutte contre le gaspillage au fil de la chaine alimentaire ;
De la meilleure répartition des ressources alimentaires disponibles sur la planète ;
Et de la lutte contre les déséquilibres alimentaires, générateurs de troubles pour la santé (obésité).

Ceci n’élude pas la nécessité de partir également à la recherche de sources nouvelles de production alimentaire, et donc :

De terres agricoles nouvelles,
Et de marges de progrès en matière de productivité.

Surfaces agricoles utiles.

La planète possède encore des réservoirs de terres agricoles exploitables, mais répartis de façon inégales. 52 Mha de terres arables pourraient ainsi venir renforcer les 1534 Mha actuellement en production au cours des 15 années à venir.

Cet accroissement recouvre cependant des évolutions divergentes :

baisse des surfaces agricoles en Amérique du Nord (-32 Mha, soit -15%), en Europe (- 13Mha, soit -11%), et en Asie du Sud (-14Mha, -11%) ;
possible mobilisation foncière importante en Afrique Sub-saharienne (53 Mha, +24%), en Amérique du Sud et centrale (31 Mha, +17%), en Asie du Sud-Est (22 Mha, +20%) et en Océanie (5 Mha, +12 %).

La hausse de la production via la mise en culture de nouvelles terres arables dépend de pays en développement, et donc de leur capacité à générer les investissements nécessaires pour ce faire. Elle se situe dans des zones où la production agricole est très dépendante des variations climatiques, phénomène appelé à se renforcer.

Les régions dont les facteurs pédoclimatiques procurent une plus grande stabilité de production verront leurs superficies agricoles continuer à se résorber.

Au total, les variations interannuelles de la production mondiale agricole pourraient se renforcer, impliquant une plus forte volatilité des cours agricoles au regard des stocks commerciaux disponibles d’une campagne à l’autre.

La question clef des prochaines décennies tant pour atteindre les volumes de production nécessaires que des méthodes de production souhaitables, avec l’enjeu majeur de l’empreinte environnementale de notre alimentation, sera la capacité des agriculteurs et de leurs filières à investir.

Répondre aux besoins de la population mondiale impliquera au cours des 10 prochaines années, selon la FAO, de mettre en marché 51 Mt de viandes de plus (+16 %), 23 % de plus de lait, 49 Mt de blé, 57 Mt de riz et quelques 180 Mt de céréales secondaires (coarse grains), 20 % de plus d’oléagineux pour répondre notamment aux besoins d’alimentation animale.

Dès lors, l’ONU et la FAO estiment que chaque hectare agricole en production devra nourrir 0,4 personne de plus à chaque prochaine décennie, pour passer de 4,5 en 2010 à 4,9 en 2020 et 5,3 en 2030. Ce chiffre était de 2,3 en 1960.

Cela suppose des gains de productivité importants et ce d’autant plus que la contribution attendue de la zone Afrique pour répondre à la croissance des besoins restera modeste d’après ces analystes, nonobstant son potentiel de terres agricoles nouvelles et les efforts qui peuvent et doivent être réalisés en termes de transferts de connaissance et de structuration de filière vivrières locales.

Il apparaît donc que pour relever le défi alimentaire à court et moyen terme, les organisations internationales tablent implicitement sur une croissance basée sur des accroissements de rendements aux USA, dans l’UE et en Asie, et sur une augmentation de la production, résultat de la combinaison de plus de terres agricoles exploitées et de gains en rendement de l’Amérique du Sud.

Un défi majeur sera donc de réussir l’augmentation des rendements sur les surfaces déjà cultivées. Cela est un défi à relever dans toutes les régions agricoles, y compris dans les pays développés à climats tempérés et exportateurs : dans ces pays, toute tonne supplémentaire produite est une tonne disponible pour répondre au problème posé.

Individuellement, aucune zone est en mesure de répondre seule aux besoins, même en comptant sur des avancées qui restent largement à concrétiser en matière de lutte contre le gaspillage alimentaire, contre l’obésité, etc.

Face à de tels défis de court terme (moins de 15 ans !), la question primordiale n’est pas de savoir si les grandes zones agricoles doivent ou non participer plus au commerce mondial, mais comment. Et si elles seront bien en mesure de le faire et d’assumer leur part de responsabilité permettant à tous les citoyens de la planète de bénéficier d’une alimentation décente.

Sans tomber dans un discours moral ou moraliste, il paraît difficile, pour l’Europe, de s’affranchir de sa responsabilité en la matière étant donné sa position particulièrement avantageuse, tant du point de vue des conditions de production que des savoir-faire. Il est donc urgent d’apporter des réponses concrètes à la question du comment.

L’enjeu est de taille, car pour développer leurs productions, les différentes zones du monde à même de le faire sont toutes confrontées :

au défi d’investissements durables et cohérents :
- Agricoles : techniques durables de production dans un contexte de ressources éminemment fragiles, évolution des structures des exploitations, financement de leurs investissements.
- Industriels : organisation, positionnement, financement, relation entre amont et aval

au défi de la volatilité des marchés : dans un contexte prévisible de marchés sous pression, soumis à l’effet des aléas climatiques et celui plus profond du changement climatique, la capacité de résistance des filières agricoles – et individuellement des agriculteurs – est clé pour tabler sur un développement pérenne des productions.

Au défi de l’intégration de l’innovation et des technologies de performances dans les fermes alors même que les technologies de rupture permettant un saut productif et durable ne sont pas encore identifiées, et ce, même si les nouvelles technologies appliquées à l’agriculture offrent des pistes prometteuses.

Sommes-nous prêts aujourd’hui à relever ces défis ? Au delà des constats plus ou moins partiels faits, des réponses coordonnées à l’échelle de l’enjeu sont-elles préparées à ce jour ? Face au constat à faire en la matière, comment chaque zone peut-elle être aidée à s’organiser ?

Pour l’Union européenne, cela pose avec acuité les questions suivantes :

Dans ses relations extérieures, quelle est la capacité de l’UE à faire de ce sujet une priorité réelle dans ses négociations commerciales, dans sa politique de développement et sa capacité à générer concrètement sur le terrain des croissances de productions agricoles durables socialement, économiquement et environnementalement, donc de son opérabilité.

En interne, quelle est sa faculté à se mettre en état de répondre à la contribution qu’on attend d’elle pour fournir les marchés mondiaux ? L’Union européenne est quasiment la seule zone au monde qui bénéficie d’une stabilité interannuelle de ses productions grâce à son climat, ses sols et sa technicité. Alors que sa superficie agricole est prédite à la baisse, les organisations internationales tablent sur une hausse de sa productivité pour répondre aux besoins.

Est-ce compatible avec le fait que la productivité agricole est stagnante depuis presque deux décennies en Europe de l’Ouest ?

Au regard des délais inhérents à la recherche tant dans le secteur animal que la recherche variétale végétale, quels sont les relais de productivité activables à brève et moyenne échéance (moins de 10 ans) et socialement acceptables ?

Quelles orientations doivent être recherchées pour que le regain de productivité se maintienne /développe dans la durée ?

Les conditions d’une croissance du secteur agricole européen dans le contexte économique et climatique nouveau sont-elles réunies ?

Sortant d’une nouvelle réforme de la PAC, le secteur agricole a besoin de lisibilité et stabilité quant à son environnement législatif.

Pour le moyen terme, l’ergonomie de piliers 1 et 2 de la PAC devra être analysée au regard des trois défis que l’Union européenne doit relever pour son secteur agricole & agro-alimentaire et ses zones rurales : Investissements, Durabilité, Résilience, les trois étant par ailleurs interdépendants. Le passage d’obligations de moyens à mettre en œuvre à une politique d’objectifs et de résultats est-il une voie permettant de libérer les potentialités latentes tout en assurant un équilibre de développement ?

A court terme, cette PAC ne pourrait-elle toutefois pas être rendue plus efficace, sans modifier sa structure fondamentale, pour :
- Améliorer sa capacité de réaction face aux crises de marché ?
- Rendre plus opérationnelles les voies par lesquelles les secteurs agricoles pourraient gérer de façon anticipée les aléas des marchés et du climat ?
- Traiter du dynamisme des investissements à réaliser, de leur financement et de l’endettement des agriculteurs agissant sur des marchés fluctuants, et de la question clef de l’attrait du secteur pour une jeune génération d’agriculteurs ?

Le sujet de la résilience, laissé largement en jachère lors des réformes précédentes des politiques européenne, apparaît aujourd’hui comme une pierre angulaire sans laquelle aucun développement économique et social durable ne peut être envisagé avec crédibilité.

TTIP: quels enjeux pour l’agriculture européenne

Résumé: Les négociations commerciales entre l’UE et les Etats-Unis, dans le cadre du TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership) ont été lancées le 17 juin 2013. Le TTIP vise à créer la plus grande zone de libre échange au monde, et à définir un ensemble de standards harmonisés entre les deux plus grands blocs économiques. Ces standards communs pourraient, par le volume des échanges affectés, devenir de facto les nouveaux standards mondiaux.

Le niveau d’ambition du TTIP dépasse, de loin, tout ce qui a été réalisé jusqu’à présent, traçant le chemin pour d’autres accords commerciaux, et peut-être poussant d’autres pays à aller de l’avant dans le cadre des négociations OMC. L’impact du TTIP sur l’agriculture et le secteur alimentaire devrait être important, plus important que tout autre accord commercial négocié jusqu’à présent, et plus important que les résultats qui étaient attendus du cycle de Doha (à l’exception des soutiens internes).

Il n’est donc pas surprenant que les réactions face au TTIP dans le secteur agricole européen aient été prudentes, défensives. Le secteur craint l’impact de concessions qui pourrait être faite à une agriculture américaine parfois plus compétitive. Cette analyse tente d’aller au-delà du positionnement habituel, et de permettre une évaluation plus précise et détaillée de cette négociation. Certains secteurs pourraient en bénéficier, d’autres faire face à une concurrence accrue. Pour ceux qui feraient face à une concurrence accrue, qui sont au centre de la dynamique de la négociation, la question qui se posera est de savoir ce qui peut être fait pour améliorer la position de négociation de l’UE?

L’état des lieux des négociations

Les offres tarifaires ont été échanges le 10 février 2014. Toutefois, l’idée initiale de conclure rapidement les négociations a fait long feu, étant donné les blocages dans un certain nombre de domaines.

Un certain nombre de malentendus sur le niveau d’ambition des offres échangées a conduit l’Union européenne à accuser les Etats-Unis d’avoir présenté une offre difficilement acceptable comme base de négociation.

De plus, la controverse sur le chapitre de l’ISDS (mécanisme de règlement des différends) a occupé le devant de la scène, avec des opposants extrêmement actifs et vocaux au sein de l’UE, des ONG et y compris de certains partis politiques importants, rejoints récemment par certaines franges du congrès américain.

L’UE a également eu l’impression d’un manque sérieux d’engagement côté américain, ceci étant du au fait que les Etats-Unions ont fait de la conclusion du TPP (Traité trans-pacifique) leur priorité, en terme de négociations commerciales.

L’ensemble de ces éléments a conduit à une négociation pour le moins terne.

L’agriculture a également été un sujet de contentieux jusqu’à présent, avec en particulier les questions sanitaires de protection des consommateurs, telles que la viande aux hormones et les OGM. L’UE a été contrainte de réaffirmer, au plus haut niveau, qu’elle n’acceptera jamais d’important de la viande aux hormones, ni de réduire son niveau de sécurité sanitaire.

Après les changements au sein de la Commission européenne, fin 2014, une impulsion a été donnée aux négociations, de façon à créer une nouvelle dynamique. Il est encore difficile de savoir si cette tentative pour relancer les négociations sera effective, mais certains signes montrent que cela est possible.

Les Etats-Unis et leur partenaire du TPP avancent vers la fin de la négociation, ce qui libèrerait les Etats-Unis qui pourraient ainsi se tourner vers l’UE.

Le président des Etats-Unis et les responsables du Congrès essayent encore d’obtenir un TPA (Trade Promotion Authority), qui est perçue comme essentielle pour conclure le TPP et le TTIP.

In addition to that the US President and Congress leadership are now working to obtain TPA (Trade Promotion Authority), which is seen as essential to conclude TPP and TTIP. Le TPA a été conçu pour donner au Congrès la possibilité seulement d’accepter ou de rejeter en block le résultat d’un accord, de façon à limiter sa capacité à choisir telle ou telle partie de ce deal, ce qui est clairement un sujet de grande préoccupation pour les pays en cours de négociation avec les Etats-Unis. Il est clair également que le président Obama aimerait inscrire à son bilan ces deux accords économiques.

De ce fait, des indications sérieuses donnent à penser que les négociations du TTIP pourraient rebondir et s’accélérer au cours de la seconde partie de l’année 2015, en vue d’aboutir en 2016.

L’accès aux marchés agricoles et les questions règlementaires associées continueront d’être le défi majeur tant pour les négociateurs européens qu’américains, dès qu’ils entameront des négociations plus intenses. Il est également intéresser de placer ces négociations dans le contexte des récentes réformes des politiques agricoles américaine et européenne. Le résultat des réformes de la PAC, qui ont augmenté la compétitivité de certaines matières premières agricoles (notamment le lait et le sucre), de même que le résultat d’autres négociations commerciales, en particulier celle avec le Canada, sont des éléments significatifs pour le TTIP.

How far will these developments inform the EU negotiating position?

It could be expected that it does not guarantee an ambitious result, in part due to concerns that further liberalization might jeopardize the EU’s still fragmented farm sector. Moreover, EU farm organizations have taken keen note of the results of the recently agreed FTA with Canada (CETA), in particular with respect to beef and pork access These groups are also taking into account the offers exchanged with Mercosur, another big agriculture player.

While conclusion of the Mercosur negotiations is not expected any time soon, there is a strong concern that in the future a deal might be reached including Brazil, a significant agricultural exporter and competitor.

In this context the negotiations with Japan could provide some breathing space for the most affected sectors, and help counterbalance the impact of TTIP to a certain extent. Japan is a significant importer of meat and grain products, and the EU will play an offensive role on agriculture in the FTA.

In March 2013 the United States adopted a new farm bill, which modifies support programs for most field crops (wheat, corn, oilseeds, cotton, peanuts) by eliminating decoupled direct payments and introducing new risk management programs and encouraging the use of crop insurance, coupled with conservation requirements. U.S. dairy support has become more market-oriented, reflecting the increasing competitiveness of this sector in world markets. Possible changes to U.S. biofuel policy, in the form of a reduced renewable fuel standard, could also impact U.S. crop production trends. While these policy reforms are unlikely to drastically change U.S. market conditions, they are worth considering in the context of U.S. farm sector expectations for these negotiations, particularly given that EU largely higher tariffs and regulatory barriers.

Both the United States and the EU have complex domestic support systems, but neither country has agreed to negotiate domestic support policies in FTAs. Ironically, the U.S. justification for not negotiating on domestic support is that it will not agree to new disciplines if the EU is allowed to continue to support at high levels. While this objection could be addressed in a negotiation, neither side is likely to be motivated to negotiate domestic support.

The following summary identifies some of the key sectorial issues facing the agriculture negotiation. They highlight the practical difficulties facing negotiators and the basic question posed to policy-makers on both sides of the Atlantic : How far will this Free Trade Agreement actually free up trade in protected agricultural sectors? Where do the most important EU offensive interest lie? Where is the EU more vulnerable? What are the most significant challenges?

General overview of Trade in Agriculture Products

In 2013 the EU had a nearly Euro 6 billion trade surplus in agriculture with the US^{^[1]}. This reflected a long-term trend of expanding exports of EU products and stagnant U.S. imports, with the EU achieving a neutral trade balance in 1998, growing and maintaining a surplus for the next 8 years with no sign of change. In contrast globally the United States has an almost $40 billion agricultural trade surplus and the EU has traditionally had a balanced trade account across the agricultural sector, with a very small trade deficit in 2012, the latest year for which data are available (Source: WTO).

In 2013, top U.S. imports from the EU were spirits (Euro 3.3 billion), wine (Euro 2.6 billion), beer (Euro 1.2 billion), cheese and nonalcoholic beverages (Euro 0.7 billion each), and olive oil (Euro 0.6 billion). These are top EU exports globally, building on high quality food processing and strong brands.

Top U.S. exports to the EU were led by oilseed products (Euro 2.0 billion), fruits and nuts (Euro 1.8 billion), spirits (Euro 0.7 billion), wine and miscellaneous food preparations (Euro 0.4 billion each), and wheat (Euro 0.3 billion). Leading global U.S. agriculture exports, such as beef, pork, poultry, dairy, maize, rice, and various fruits and vegetables were all less than Euro 200 million.

The simple average of U.S. MFN agricultural tariffs is around 12%. The EU average is around twice that level. (Precise calculations are difficult, due to calculation methodologies for converting specific (e.g., Euro x/MT) tariffs into ad valorem equivalents (e.g., y %). Studies generally show the average EU tariff two to four times the average U.S. tariff for agricultural products).

The EU is facing a paradox in TTIP: it benefits from a large and stable trade surplus with the US, but it has in general a less competitive and more protected agriculture. Will freer trade increase trade opportunities more for the EU than for the US? Or will the opposite be more likely?

Meat Products

The EU and the United States are roughly in trade balance in beef, pork and poultry products. Globally, the United States has exported over Euro 13 billion in these products a year, but exports to the European Union have never exceeded Euro 400 million. EU meat exports into the United States in 2013 were around Euro 300 million. While the U.S. industry is a global leader in competitiveness, the EU focuses its exports on certain niches that exploit a strong reputation for high quality. In spite of the economic fundamentals, the surprising result of near trade balance in this sector is explained by high EU tariffs, low U.S. tariffs, gourmet consumers in the United States and SPS regulatory barriers.

U.S. tariffs are relative low for these products (26% for beef outside of the large TRQ, and substantially lower for pork and poultry). EU tariffs are substantial, ranging from 40% to over 100% for most products. In addition, all three of these products face serious trade restrictions through sanitary barriers. Additionally, exporters in both the EU and the US have an interest in updating the bilateral veterinary equivalence agreement signed over 15 years ago and the EU is eager to see BSE-related restrictions removed on its exports of beef products from all EU Member States. U.S. sanitary requirements are strong for pork and poultry also, but the EU has managed to service U.S. pork market niches with high priced products and is not considered competitive in poultry exports.

Tariff elimination in the meat sector would create a significant challenge for the EU meat and livestock sector, but only if sanitary barriers were removed as well. As noted above, high tariffs are a constraint for U.S. exporters, but sanitary barriers have effectively banned pork and poultry exports and limited beef exports to non-hormone production. The EU has aggressively protected this sector in other FTAs, including the ongoing negotiations with , as well as the recently-concluded agreement with received preferential duty-free TRQs for pork (80,000 tons), beef (50,000 tons; plus a 15,000-ton TRQ for high-quality beef), and bison (3,000 tons). It should be noted that the EU is adamant not to accept imports of hormone-treated beef, but, as with the case of the CETA, has accepted a TRQ for hormone-free beef.

The key question in this sector is how far the EU can go in tariff and quota concessions, and sanitary requirements, without creating too strong an impact in its meat and livestock sector. In this context by how far do the CAP livestock subsidies and decoupled direct subsidies actually shield the sector from the impact of increased US competition?

Dairy Products

Dairy products are one of the leading EU exports to the United States, led by cheese (Euro 0.7 billion in 2013). U.S. dairy exports to the EU totaled less than Euro 0.15 billion in 2013. Both sides have market access through lower duties on tariff-rate quotas, with the EU having substantial access to the U.S. market through country-specific quotas obtained through the WTO. Out-of-quota duties in the United States generally range from 30% – 50%, while EU out-of-quota duties are generally in the 50% – 150%, with some as high as 250%.

Non-tariff measures are a problem for trade, but possibly the most contentious part of the dairy negotiation, after tariff negotiations, will be EU requests for the United States to claw-back the use of certain common names in the US market, such as parmesan or feta cheese, and to accept to market only geographic indications (GIs) made in Europe.

The EU has consistently pushed for the widest possible recognition of its GIs, particularly in the dairy sector.

However it is questionable whether the real value of that limited recognition of GIs, which in all but one case could already be exported without restrictions, is commensurate to the additional concessions given in more significant and exposed sectors.

The United States is a competitive dairy exporter, pushing other countries to remove tariffs aggressively in previous Free Trade Agreements. In contrast, the EU has been reluctant to include dairy in trade agreements, and excluded dairy even when negotiating with inefficient dairy producing countries.

Should this position change with the end of EU milk quotas in 2015, as this will increase EU competitiveness in world dairy markets?

Grains

Grain trade is largely composed of U.S. exports to the EU. The United States is a leading global exporter and imports only limited quantities, usually specialty grains or product from Canada. The EU is also a leading wheat exporter, but imports rice and coarse grains and protects all grain markets with substantial tariffs. Some access is afforded to the EU market through WTO commitments under TRQs and limits on the ‘margin of preference’ afforded to EU product compared to imports. U.S. exports to the EU have fallen substantially from thirty years ago. In 2013 U.S. exports were less than Euro 400 million. U.S. tariffs on grain are low. EU tariffs range from 40% to 90% (except for husked rice, which are 10% – 20%).

U.S. maize and maize by-product exports are constrained by the EU GMO policy. This has reduced the largest U.S. grain export and limited the ability of the United States to compete for the EU’s WTO TRQ for maize established as compensation for loss of access during the Spanish and Portuguese accession to the EU.

U.S. rice access to the EU has also benefited from terms negotiated in the Uruguay Round and the accession of the EFTA countries to the EU. Similarly, U.S. wheat exporters have been able to gain some access to the EU market, in particular for high protein and durum wheat. However, the EU soft wheat and rice markets are both protected by high tariffs and complex reference price schemes. Elimination of these tariffs in a bilateral agreement would be a substantial advantage to U.S. exporters. In the case of wheat, the results of the EU FTA with Canada, a direct competitor to the United States for this product, are particularly relevant as EU tariffs will be eliminated for durum and common wheat.

Agreement to eliminate EU tariffs would be a substantial result for the US, even though maize exports will still face EU GMO constraints.

What would be the impact in the EU? Isn’t the EU sector robust enough to face increased competition? What would be the most affected products- e.g. rice?

Oilseeds

The EU is a significant importer of soybeans and soybean meal, driven by structural deficits in the EU animal feed sector and a MFN tariff bound at zero in the WTO. U.S. soybean oil exports face moderate tariffs, less than 10%, enough to slow U.S. exports. The United States imports negligible quantities of EU vegetable oils (other than olive oil, reported with the fruit and vegetable sector.)

Despite the zero or relatively low tariffs, U.S. soybean and products exports are restricted by EU GMO policy, as noted above. EU biofuel policy is an even bigger issue in the oilseed sector for biodiesel. The relevance of negotiations in this sector will depend on ongoing regulatory discussions.

Fruit and Vegetables, Nuts and Olive oil

The United States has a growing trade surplus with the European Union in this sector. In 2013, U.S. exports were led by nuts, in particular almonds, pistachios, walnuts), and dried fruits.

Leading EU exports are olive oil at over Euro 0.6 billion and olives at over Euro 250 million in 2013. Some leading global U.S. exports, such as oranges, orange juice, apples, grapes, and stone fruits have limited exports to the EU so far.

U.S. tariffs in this sector are generally low, but a few products are still sensitive to import competition (including olive oil and olives). Olive oil standards could however be a sticking point in the negotiations, as U.S. olive oil producers push for the approval of U.S.-specific standards, which EU exporters believe will disadvantage their exports. EU tariffs are moderate in general, but are substantial for some import sensitive products that are export priorities for the United States, such as citrus (30% tariff), apples and pears (40%), and fruit juices (50 – 150%). In addition, the application of the EU entry price system to these products effectively raises the tariff on low-priced imports to protect high prices in the EU, and reduces imported quantities even as it helps to preserve high prices in the EU market.

There are fewer high profile SPS barriers in this sector, although food safety laws are of growing complexity and concern on both sides.

While in past FTAs, the EU has protected the entry price system for these products, it is possible that the EU may view resolution of SPS issues affecting their products as a trade-off for the entry price system?

Wine and beer

The EU has a substantial trade surplus in wine and beer trade. U.S. wine exports have increased to the EU, but still lag significantly behind U.S. imports. Beer tariffs are zero in both countries (which is also the case for distilled spirits), but U.S. wine tariffs (around 20%) are higher than in the EU (10% or less).

Trade in alcohol products is highly regulated in both countries. The bilateral wine agreement of 2006 envisioned further negotiations to align the two markets, which may occur in the FTA. At the same time, the negotiations are also an opportunity for the EU to raise concerns with additional GI protection.

By how far could the EU wine sector benefit from tariff elimination? Are the remaining GI (use of generics and semi-generics) and regulatory issues a significant impediment to further EU exports?

Other Processed Products

The EU has a positive trade balance in processed products with the US. Exports are led by snack foods, roasted and instant coffee, spices and other consumer oriented products. U.S. exports are led by snack foods, pet foods, and other consumer oriented products. The trade flows reflect the strength of EU brands for quality and niche products and relatively open U.S. market for processed products.

U.S. tariffs on processed products are generally low, unless there are dairy or sugar components in the product. EU tariffs can be substantial, as duties are based on a complex formula takes into account sugar, dairy, and starch components and calculates a duty designed to ensure the level of protection for these base products remains high. This system is generally referred to as the “Meursing Table” and its reform has been a long-standing U.S. objective.

As with reforms of the entry price system, the EU has been reluctant to reduce protection for processed products in bilateral FTAs. This impulse may be shared in the United States with respect to sugar-containing products, an area traditionally protected in the United States and where both parties’ tariffs exceed 100% and where both parties will be concerned about importing third-party sugar incorporated into sugar-containing products.

However, could the elimination of EU sugar production quotas after 2017 point to a more ambitious EU position for sugar and sugar-containing products over the longer term, as more competitive sugar production should expand as a result of this policy? By how much could the EU gain by eliminating tariffs in this area? What would be the impact on ethanol?

Sanitary and Phytosanitary issues (SPS)

It is the inclusion of SPS issues that separates TTIP from other trade negotiations on agriculture. The problem is that the EU and the US have fundamentally different approaches to risk management.

The EU follows the “precautionary principle” which in its eyes justifies banning growth promoters or GMOs (now in many EU member states). The US asserts that it applies a science-based approach. It is difficult to conceive that the EU and the US will be able to agree on this entire chapter.

But it is equally difficult to conceive that SPS issues will be left aside in TTIP. The reason is quite straightforward: tariff concessions can be voided by SPS barriers. Some SPS issues can be addressed and a mutually agreed solution found. But issues like hormones and GMOs have proven far more resilient to agreement.

What are the potential consequences? The case of hormones in beef is illustrative. The EU lost the WTO case, and is now paying compensation to the US. But the compensation deal is being contested in the US, as the benefits have diminished (due to the increased exports of other countries). Beef is one of the sectors where the EU shows a significant gap of competitiveness vis-a-vis the US. Tariff discussions will already be of great consequence.

Will the hard stance of the EU on banning hormone beef make it even eventually harder for the EU sector to limit concessions?

^{^[1]} All 2013 data is for the EU-28.

La PAC: politique européenne la plus efficace pour les ministres des finances

Résumé :

Le champ de cette analyse se restreint volontairement à l’aspect strictement budgétaire des trois principales politiques communautaires pour les Etats Membres. Il donne une lecture des positions que pourront être tentés de développer les ministres des finances des 28 Etats membres et de leurs services lors des discussions préparatoires aux négociations de révision du cadre financier MFF de l’Union européenne en tirant les enseignements chiffrés des dernières négociations budgétaires.

Contexte:

Dans bon nombre d’Etats membres, ministres des finances et ministres de l’agriculture ne partagent pas nécessairement la même approche politique et stratégique en matière de PAC et de son évolution. L’approche strictement financière fait place à une démarche prenant en considération l’intérêt pour l’Union européenne d’investir dans un secteur répondant à des enjeux d’économie, territoriaux et de production de biens non marchands requis par la société dans son ensemble. Alors que les uns (ministres de l’agriculture) concentrent leurs efforts sur la mise en place d’outils le plus proche possible des spécificités de leurs agricultures, les autres (ministres des finances) se concentrent sur la préservation du retour financier national au sein d’une politique de transfert de l’effort des budgets nationaux vers le budget communautaire, tout en gardant à l’esprit la rigueur qui préside à l’ensemble de leurs délibérations.

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Une ambition politique pour l’alimentation, des politiques d’ambition

L’ambition européenne pour l’agriculture et l’alimentation inscrite dans les Traités européens est de répondre aux attentes des citoyens en quantité, qualité et à des prix abordables. Cette ambition reste plus d’actualité que jamais – en particulier compte tenu des difficultés économiques, des besoins de développer des productions durables et responsables, et de la responsabilité de répondre aux besoins des partenaires internationaux. Ce document fait le tour des enjeux et des développements politiques et de société.

L’Agriculture européenne s’est forgée, aux lendemains de la seconde guerre mondiale, sur la volonté politique de répondre aux attentes des européens en terme d’alimentation et de développement économique. Cette ambition, partagée par les Etats membres, a trouvé son bras armé dans une Politique agricole commune (Pac). Décision éminemment politique des Etats de se dessaisir de la majeure partie de leurs prérogatives individuelles en matière d’agriculture, et de conduire le développement de l’agriculture, des zones rurales et de l’agroalimentaire au niveau européen en mettant en commun moyens, outils et règles !

Cette politique volontaire d’investissement dans la production agricole européenne, de structuration et restructuration des filières a porté ses fruits : les zones rurales ont connu une révolution économique, les objectifs de développement de la production ont été atteints, la sécurité alimentaire de l’Europe est devenue une réalité en assurant parallèlement des denrées à des prix abordables pour les consommateurs.

La gestion de ce développement économique au-delà des stricts besoins alimentaires des Etats membres, et donc le positionnement de l’Europe comme partenaire sur les marchés mondiaux, s’est de fait posée à compter des années 80. A la croisée des chemins, les décideurs politiques ont choisi d’un côté de rapprocher les prix des produits agricoles des prix des marchés mondiaux en passant d’une politique de soutien par les prix à une politique de compensation aux revenus agricoles, de l’autre d’encadrer les principales productions agricoles européennes (dispositifs de jachère, quotas de production…) afin de maitriser le coup financier de la PAC.

D’une PAC d’ambition et de développement, l’Europe a glissé vers une politique d’encadrement et de gestion financière.

Les évolutions de la PAC des années 2000 ont visé à couper le lien entre soutiens publics de la PAC et acte de production, voulant donner l’entière responsabilité aux producteurs agricoles du choix de leur activité face aux attentes et exigences des marchés. L’appui à l’agriculture est devenu forfaitaire, calculé au regard de droits individuels acquis dans le passé. Des mesures de développement rural ont été mises en place, autour de trois axes : agro-environnement, investissement dans la filière agricole et agroalimentaire, développement non agricole. Politique de moyens, elle obligeait les Etats membres à consacrer a minima une partie donnée de leur allocations budgétaires PAC pour chaque axe d’actions.

Les années 1990 et 2000 ont vu la PAC devenir une politique d’initiés et de gestionnaires de finances européennes. L’écart s’est progressivement creusé avec les citoyens et contribuables européens et la compréhension qu’ils pouvaient avoir de ce qui demeure la principale politique européenne et constitue un ciment de l’action européenne.

Dès lors la question du « Pourquoi l’Union européenne se doit de maintenir son investissement dans le secteur agricole » se posait. Les discussions et travaux de 2009 puis de 2010 sur le budget de l’Union européenne pour la période 2014-2020, sur la place à accorder à l’agriculture dans ce budget, en ont témoigné.

Un point central de la réforme PAC de 2013 a été de reconnecter l’outil politique PAC avec les préoccupations de la société européenne, en plaçant l’agriculteur en miroir à ces attentes. Attentes en matière de sécurité alimentaire, attentes en matière de gestion de l’espace européen, attentes en matière de développement économique de l’Union Européenne.

L’ambition européenne pour l’agriculture, inscrite au traité de Rome, garde aujourd’hui toute son actualité : répondre aux besoins des citoyens.

Ces besoins de citoyens européens se sont développés, se sont complexifiés.

Les crises alimentaires que le monde a connues depuis 2007, les impacts d’ores et déjà constatés et subis des effets du changement climatique ont rappelé cruellement que le souci de sécurité alimentaire n’est pas un fait du passé. Il est une préoccupation d’aujourd’hui pour l’Union européenne :

être en état de produire pour assurer une indépendance suffisamment effective aux citoyens européens,
être en état de produire de façon responsable et durable dans un monde où les ressources naturelles sont fragiles et limitées : responsable en refusant de sous-traiter à d’autres parties du monde nos devoirs en matière de gestion de ressources, durable car nous sommes redevables aux générations à venir de leur capacité à se nourrir et à évoluer dans des espaces de qualité,
être en état de répondre aux besoins de partenaires internationaux quand y pourvoir pour les décennies à venir est un défi à relever à l’échelle mondiale : tout à la fois en développant les agricultures régionales et en étant à même d’approvisionner régulièrement les marchés mondiaux. Seule grande zone agricole au monde bénéficiant de conditions de production relativement stables, l’Union européenne porte une responsabilité quant au fait d’être en état contribuer à approvisionner avec régularité des marchés mondiaux structurellement demandeurs -forme première de stabilisation qui constitue une condition au développement des agricultures des régions les moins développées dans un monde ouvert.
La prise de conscience de la société s’agissant des biens communs que sont l’eau, l’air, le sol et plus généralement les espaces de vie en Europe remet l’agriculteur au centre des enjeux sociétaux.

Dépositaire et gestionnaire de ces biens, il est celui à qui le citoyen veut et doit les confier, tout en étant observé avec attention, parfois défiance, quant aux pratiques qu’il est réputé mettre en œuvre.

Productivité tend à être confondue avec course au productivisme d’un côté, conditions d’une gestion durable tend à être vue comme accumulation de strates administratives sans lisibilité d’ensemble.

Pourtant, tout plaide pour une convergence objective entre agriculture et gestion durable des ressources : il ne peut y avoir de gestion sans les gestionnaires sur l’ensemble du territoire européen que sont les agriculteurs, il ne peut y avoir d’agriculture pérenne sans une durabilité des ressources. Il n’y a pas d’autre voie possible. Face aux contraintes du court terme, de l’économie et de ses soubresauts, il est de la responsabilité politique commune de créer les conditions d’une gestion long terme des actifs sociétaux de l’agriculture européenne. Dés lors, :

l’efficacité suppose-t-elle des politiques européennes de résultats à atteindre ou de moyens (itinéraires techniques) à appliquer ?
Un contrat de société, basé sur un contrat de confiance, de coopération réciproque entre agriculteurs et citoyens, ne mériterait-il pas d’être porté politiquement comme une force et une priorité ?
Comment favoriser des démarches long terme d’agriculteurs insérer dans des économies de marchés court terme ?
Innovation, investissement et productions de biens publics sociétaux non rémunérés par les marchés ne sont-ils pas des paramètres à interconnecter plus fortement et les vraies réponses de demain ?

Le traité de Rome faisait du développement économique une ambition et une priorité. Aujourd’hui, alors que l’Union européenne peine à retrouver un souffle nouveau de croissance, peut-elle faire l’impasse sur un tel secteur économique, une telle source de devises à l’exportation, sur la trame du développement des régions d’Europe ?

L’agriculture européenne, ce sont 10 Millions d’emplois plein temps agricoles (4,9 % de la population active) et un chiffre d’affaires annuel de 394 milliards € (2013), c’est aussi la base d’une industrie agroalimentaire de 4,1 Millions d’hommes et femmes et de 956 milliards d’euros de chiffres d’affaires annuel.

L’agriculture européenne, c’est l’assurance d’espaces de vie ouverts, entretenus et attractifs au développement d’autres activités économiques. Comme bâtir sans fondations solides serait une chimère, viser un développement rural sans agriculture est une illusion, même et surtout quand le poids relatif de l’agriculture pourrait le faire oublier.

Un rebond économique de l’UE doit passer par une ambition renouvelée pour notre agriculture et notre agro-alimentaire. Il leur faut trouver auprès des politiques incitations et raisons de croire en leur avenir. Nos grands partenaires mondiaux l’ont clairement saisi, certains EM au plus sombre de la crise économique récente l’ont expérimenté. Les opportunités de développement existent tant en Europe que sur les marchés non européens. Elles prennent des formes multiples, en rapport avec la segmentation des marchés. L’Union européenne sera-t-elle en mesure de les accompagner dans leur développement économique, dans l’ouverture de tout nouveau marchés dans leur internationalisation par des politiques commerciales, des politiques sectorielles, des politiques industrielles audacieuses ou bien voudra-t-elle maintenir un discours centré sur des productions et ventes de produits haut de gamme ?

Demain se façonne aujourd’hui. Croire en l’avenir de l’EU, Croire en l’avenir de son agriculture et son agro-alimentaire, inciter à innover, inciter à investir, tracer les routes d’un développement durable et performant, y sommes nous bien au niveau européen, y sommes nous bien au niveau des Etats membres et des régions ?

Faire face aux impératifs environnementaux et économiques

Ce policy briefing analyse les approches politiques européennes de la question de la durabilité de l’agriculture, faisant ressortir les motivations, les lignes d’orientation, leurs développement et les défis. Il identifie les principales problématiques à soulever.

La prise en compte de l’environnement est la constante politique de chacune des réformes agricoles menées par l’Union européenne ces 10 dernières années.

Instituée lors de la réforme de 2003, la conditionnalité des aides directes a visé à mettre en place un outil pour s’assurer de la bonne mise en œuvre, dans les Etats membres, de législations non agricoles préexistantes, quelles concernent le bien-être des animaux que la lutte contre les pollutions par les nitrates par exemple. Face à la difficulté dans certains Etats membres à mettre en œuvre ces règles et décider des sanctions en cas de non respect, la PAC a pris la responsabilité de lier leurs mises en œuvre avec le paiement des aides directes européennes agricoles.

Pour toute mesure allant au delà de ces règles de base communautaires, les EM ont pu :

opter pour la définition de mesures du 2^nd pilier pour répondre à des défis environnementaux particuliers à relever,
décider, pour certains, de renforcer nationalement les règles de conditionnalité PAC, faisant de ces exigences renforcées à la fois des conditions plus pointues d’éligibilité aux paiements directs et de baseline pour les mesures agro-environnementales du 2^nd pilier.

10 après sa naissance, et sans évoquer son impact, force est de constater que l’outil Conditionnalité n’a été compris ni des agriculteurs, ni du grand public. La dernière réforme a voulu accroître la clarté des exigences faites aux agriculteurs en la matière, en tentant de sérier au sein des directives communautaires formant le socle de la conditionnalité ce qui était réellement de la responsabilité d’actions des agriculteurs.

Parallèlement, la société civile a envoyé au monde agricole un message clair : si elle attend des agricultures européennes d’abord de répondre aux besoins alimentaires, elle estime qu’ils sont les dépositaires des espaces ruraux européens, de la qualité des sols, des eaux et plus généralement de nos campagnes qu’ils ont à gérer pour les générations actuelles et futures.

Concomitamment à cette confiance envers les agriculteurs d’être les acteurs clés pour cela, l’impact de l’agriculture sur les ressources naturelles ne cesse d’être pointé du doigt, malgré les efforts qui ont pu déjà être engagés.

La réforme de la PAC de 2013 s’est définie comme politique des espaces ruraux sous les angles économiques mais aussi écologiques. Un nouvel outil, le verdissement, a été mis en place avec l’ambition de conjuguer pratiques agronomiques et gestion durable de l’environnement autour de trois principes de base : une gestion responsable des zones de prairies permanentes écologiquement fragiles -puits de carbone essentiels- ; une diversité de cultures favorable à la qualité agronomique des sols ; une préservation de l’érosion, de la qualité des eaux et de la biodiversité par la présence d’une végétation sur et en bordure des terres arables.

30 % des aides directes sont désormais dévolues à rémunérer les agriculteurs du travail qu’ils font en matière de gestion durable de leur environnement (au delà des exigences de la conditionnalité). Dans un univers économique hautement concurrentiels, ces coûts ne sont rémunérés par les marchés. Ce que le citoyen attend, les marchés ne semblent pas en état de les rémunérer via les prix payés par les consommateurs.

Autour de ces 3 principes, les législateurs ont souhaité introduire, durant les négociations de genèse de la PAC réformée, des flexibilités pour répondre à des cas particuliers régionaux ou de filières.

2015 constituera la première année de mise en place de ces mesures nouvelles. Avant qu’elles ne soient dans les champs, des voix s’élèvent déjà pour estimer, selon les points de vue, que les règlementations mises en place sont insuffisantes, ou au contraire déconnectées de la réalité économique des exploitations.

Dépasser ces clivages devient une urgence. Pour cela, il est nécessaire de suivre et d’analyser précisément l’impact des mesures prises par l’UE, d’y travailler avec l’ensemble des acteurs.

L’ensemble des problématiques à soulever dans le policy briefing complet (à télécharger).

Les chiffres clés pour une croissance soutenue durable

Le secteur agricole et agroalimentaire est une des premières forces économiques de l’Union européenne. Il s’agit du premier secteur industriel après industrie métallurgique, avec 16 % du chiffre d’affaires de l’industrie européenne.

Ce secteur, c’est un chiffre d’affaires agricole de 394 milliards € par an, 12 millions d’exploitations agricoles, et 10 millions d’emplois agricoles à plein temps.
L’agriculture européenne est aussi la base de l’approvisionnement et du développement des 310 000 industries agro-alimentaires (99% étant des petites et moyennes entreprises) qui développent un chiffre d’affaires annuel de 956,2 milliards €, et source de 4,1 millions d’emplois directs en Europe.
Avec une activité au total de 1350 milliards €/an et 14 millions d’emplois, Agriculture et Agroalimentaire s’avèrent bien être un des premiers secteurs économiques et d’emploi en Europe.

Sur le front du Commerce extérieur, ce secteur cumule 120 milliards € d’exportations annuelles, en croissance de 54 % depuis 2009.

En terme de balance commerciale, c’est un excédent de 18,5 milliards €, sur les 54,6 milliards d’excédents de l’Union européenne, tous secteurs confondus en 2013.

La demande alimentaire mondiale connaît un taux de progression soutenu. Les modes de consommation évoluent tout particulièrement dans les pays en développement et émergents. D’ici à 2050, la FAO estime que la demande mondiale en produits agricoles fera un bond de 50 %.

Dans un contexte où les ressources naturelles sont un capital fragile. La pression sur l’environnement et le changement climatique font de la durabilité un enjeu central tant pour le secteur agricole que pour tout citoyen. Les réponses à apporter devront inclure :

une meilleure efficience de la chaine alimentaire pour lutter contre le gaspillage alimentaire
des actions fortes et concrètes en matière de développement durable des agricultures des pays en développement, ce qui suppose des actions de développement technique et de mise en place d’environnements économiques favorables
une responsabilité assumée des grands partenaires agricoles mondiaux, dont l’Union Européenne, quant au développement durable de leurs agricultures, à leur places sur les marchés mondiaux et leur implication pour éviter les crises alimentaires mondiales et des effets de pressions extrêmes à la hausse ou la baisse sur les prix. A cet égard, l’Union européenne a une responsabilité particulière au regard de la relative stabilité en matière de productions agricoles dont elle bénéficie du fait de ses conditions pédoclimatiques.

L’ambition d’une croissance agricole responsable, d’une agriculture européenne compétitive et durable doit être au cœur des politiques européennes.

Les réponses apportées aujourd’hui au niveau communautaire résultent :

des politiques externes de l’Union Européenne,
- retour de la problématique agricole dans sa politique de développement Au regard des enjeux alimentaires mondiaux, elle devrait devenir un axe majeur d’une stratégie européenne d’aide aux pays en développement avec des priorités claires et des actions ciblées, efficientes et mesurables,
- accords commerciaux bilatéraux, mixtes d’opportunités et de concessions, dont l’impact réel tant sur les secteurs économiques européens que nos partenaires mondiaux en développement mériterait approfondissement. La croissance des marchés mondiaux agricoles et alimentaires est source d’opportunités pour l’Union Européenne. Y prendre part tangiblement suppose une analyse objective des opportunités et risques pour chaque zone d’accords considérée, et de ne pas fonder les stratégies de négociations quasi-uniquement sur des analyses macro-multi secteurs.
des choix de politiques internes européennespour avoir des secteurs non seulement en phase avec les demandes des marchés mais aptes à les anticiper et les gérer.

Comment l’UE peut-elle soutenir l’agriculture dans toute sa diversité?

L’agriculture de l’Union européenne (UE) est d’une variété considérable d’un Etat membre à l’autre, en terme de structures moyennes, de type d’entreprises, de conditions climatiques, pédologiques, sociales, et économiques. A cela s’ajoutent des marchés et des technologies en évolution rapides et constantes. Afin d’assurer des cadres règlementaires et politiques efficaces, durables et un développement équilibré, les politiques publiques doivent tenir compte de ces différences et de ces changements en cours. Ce briefing fait un tour d’horizon du contexte dans lequel s’intègrent les politiques publiques, l’état de l’agriculture en Europe, et soulève les points de débat.

Le choix des décideurs politiques a été de baser les soutiens directs européens à l’agriculture sur l’hectare de surface agricole depuis les réformes de 1992, et lors des adhésions de nouveaux états membres.

Nonobstant les réformes et ajustements depuis lors, ces soutiens directs sont restés intimement liés aux montants alloués par type de surface et de production à l’issue de la réforme de 1992, la réforme de 2003 créant sur cette base un système de soutien forfaitaire historique par parcelle agricole.

L’ensemble de ces réformes a été bâti en raisonnant par rapport aux tailles d’exploitations moyennes répertoriées dans chaque Etat Membre – c’est à dire la taille moyenne des formes juridiques déclarées d’exploitations agricoles.

Autour de ces exploitations moyennes, des mesures ont été construites (et particulièrement lors des réforme de 2003, 2008 et 2013) pour donner aux Etats membres des flexibilités, limitées, en matière de politiques nationales de structures.

A l’occasion de la réforme de 2013, 22 Etats membres sur 28 ont introduit une réduction des paiements directs au delà de 150 000 € d’aides reçues par exploitation et par an. Parmi ceux-ci, 8 ont choisi de plafonner le montant maximal annuel de soutiens de base recevable par exploitation agricole.

8 EM ont par ailleurs décidé de mettre en œuvre des paiements redistributifs (bonification des soutiens directs) afin de conforter les formes juridiques d’exploitations situées autour de la taille moyenne nationale.

Tant pour les mesures de plafonnement, de réduction que de paiements redistributifs, certaines formes d’exploitation en commun bénéficient d’une transparence juridique ce qui permet à des exploitations individuelles de se regrouper tout en gardant leur indépendance fiscale et leur capacité à obtenir des aides publiques indépendamment les unes des autres.

15 EM mettent en œuvre un dispositif ciblé sur les petits agriculteurs, mais seulement 2 avec des aides forfaitaires égales pour toutes les exploitations ciblées par ce dispositif. Dans les 13 autres EM, ce dispositif n’aura pas d’implication financière particulière pour les dites petites exploitations par rapport à l’application des règles de base.

L’idée d’une structure de référence unique européenne a été politiquement écartée. Les diversités pédoclimatiques, sociales et économiques d’une région à l’autre requièrent des formes d’exploitations adaptées.

Dans son univers économique, l’exploitation d’avenir est celle qui est apte à assurer sa pérennité économique et la gestion durable de son patrimoine, les politiques publiques ayant vocation à assurer un environnement propice à son développement.

Aujourd’hui, l’agriculture européenne est dans une phase de mutation profonde et rapide tant d’un point de vue sociale technologique qu’économique.

Les structures répertoriées par les EM ou par la Commission européenne sont les structures juridiques « exploitations agricoles », non les entités économiques. Selon ces critères juridiques, sur les 12 millions de structures agricoles européennes, 6 millions sont de moins de 2 ha, mettant en valeur 2,5 % des terres arables. A l’inverse, 50 % des terres utilisées pour l’agriculture sont travaillées par 300 000 exploitations de plus de 100 ha.

Dans ce contexte, se pose la question :

de l’évolution des différentes structures économiques de production agricole en anticipation ou réaction à leur environnement économique et écologique
de l’orientation politique l’Union Européenne est en droit de vouloir y donner ou non.